Korea Fair Trade Commission, Decision of 20 January 2021, Naver (Real-estate online search), No. 2021-019
* Press release, 'KFTC imposes corrective measures on Naver for favoring its own real-estate search, shopping, and video services over competitors' (Oct 7, 2020) EN
공 정 거 래 위 원 회
전 원 회 의
의 결 제 2021 – 019 호 2021. 1. 20.
사 건 번 호 2018서감0345
사 건 명 네이버㈜[부동산 부문]의 시장지배적지위 남용행위 등에 대한 건
피 심 인 네이버 주식회사
성남시 분당구 불정로6 그린팩토리
대표이사 한○○
대리인 법무법인(유) 광장
담당변호사 정○, 이○○, 임○○
심의종결일 2020. 7. 1.
주 문
1. 피심인 네이버 주식회사는 다음과 같이 부당하게 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
가. 부동산정보업체가 피심인에게 제공한 ‘확인매물정보’를 제3자에게 제공하지 못 하도록 하는 조건으로 부동산정보업체와 계약을 체결하는 행위
나. 부동산정보업체가 피심인에게 제공한 ‘매물정보’를 제3자에게 제공하지 못 하도록 하는 조건으로 부동산정보업체와 계약을 체결하는 행위
2. 피심인 네이버 주식회사는 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’을 위반하였다는 이유로 1.과 같이 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 <별지 1> 기재의 문안대로 거래상대방에게 서면으로 통지하여야 한다. 구체적인 통지 방식은 사전에 공정거래위원회와 협의를 거쳐야 한다.
3. 피심인 네이버 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액 : 1,032,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이 유
1. 기초사실
나
가. 피심인 현황
1) 피심인 지위 및 일반현황
1 피심인 네이버 주식회사1)는 컴퓨터 및 통신기기를 이용한 정보자료처리 및 정보통신서비스업, 시스템통합구축서비스의 판매업, 소프트웨어의 개발, 임대업, 정보처리기술에 관한 전문적 서비스 등을 영위하고 있는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제1호에 의한 사업자에 해당하며, 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인의 일반현황
(해당연도 말 기준, 단위: 백만 원)
* 자료출처: 금융감독원 전자공시시스템(DART)
2) 피심인의 사업모델
2 피심인은 1999년 설립된 이후부터 현재까지 네이버 홈페이지를 운영하면서 사용자에게 온라인 검색서비스와 유료 전문서비스(부동산, 쇼핑, 영화 등)를 제공하여 왔다.
3 아래 <표 2>에서 알 수 있는 바와 같이 2017년 피심인 영업수익의 상당부분은 ‘광고’, ‘비즈니스플랫폼’ 등 광고활동영역에서 발생하고 있다. 일반검색광고, 쇼핑검색광고, 배너광고, 동영상광고 등에 의한 영업수익이 총 영업수익의 50% 이상 비중을 차지하고 있다.
<표 2> 피심인 영업수익 비중
* 자료출처: 피심인 IR자료(2017년 4/4분기)
4 피심인의 부동산 서비스는 비즈니스플랫폼 사업2)의 일부로서 부동산 관련 매출액은 2017년 약 ***억 원3)으로 확인된다. 이는 피심인 전체 매출액(약 2조 9,306억 원)의 약 *.**%에 해당한다.
5 한편, 부동산 서비스가 피심인 경영활동에 있어 차지하는 비중은 매출액 외에도 트래픽 측면을 추가로 살펴볼 필요가 있다. 피심인이 부동산 서비스를 공급하는 목적은 입점업체에 대한 부동산플랫폼 서비스에 국한되는 것이 아니다. 피심인은 부동산 서비스를 통해 포털서비스에 대한 이용자의 페이지뷰(PV)4)를 증가시켜5) 이를 통해 피심인의 검색서비스 등 다른 영역에서 수익을 증가시킬 수 있기 때문이다.
6 피심인이 공급하는 전체 서비스 영역의 순이용자수(UV)6)에서 당해 부동산 서비스의 순이용자수(UV)가 차지하는 비중은 2017년 기준 약 *.**%7)인바, 이는 피심인 서비스를 이용하는 100명 중 *명 이상이 피심인의 부동산 서비스를 통해 유입되고 있음을 보여준다.
나. 시장구조 및 실태
1) 온라인 부동산 정보 서비스
가) 온라인 부동산 정보 서비스의 출현배경
7 온라인 부동산 정보 서비스는 1999년부터 부동산일일사㈜(이하 ‘부동산114’라 한다), 닥터아파트㈜, ㈜부동산뱅크 등 부동산 정보업체들이 다수 설립되면서 본격적으로 등장하였다. 그 이전에는 벼룩시장을 필두로 생활정보지라는 신문형태가 주를 이루었으나, 2000년대에 들어와 인터넷서비스가 활성화되면서 점차 쇠퇴하기 시작했다.
8 부동산 매물정보란, 중개업자가 고객으로부터 수집한 부동산 중개대상물 등에 관한 제반 정보를 의미한다. 부동산 상품은 일반 재화와 달리 고정적이고 이동하지 않으며 개별적인 것이 특징이다. 각 부동산 상품마다 고유한 특성이 다르기 때문에 매물 공급자나 공인중개사가 수요자보다 많은 정보를 갖게 된다. 이러한 정보의 비대칭성 때문에 매물이 표준화되지 않고, 이용자들은 정보의 비대칭성을 해소하기 위해 많은 시간을 들여 매물정보를 탐색한다.8)
9 온라인 부동산 정보 서비스는 수요자가 직접 공인중개사들을 찾아다니며 부동산 매물정보를 얻어야 했던 전통적인 부동산중개업시장의 지평을 넓혔다고 평가받고 있다. 즉 부동산 매물정보를 제공하는 업체들의 등장으로 시간과 공간의 제약을 극복하여 부동산 상품의 고유한 특징인 정보의 비대칭성을 상당부분 해소하는 계기가 되었던 것이다.9)
나) 온라인 부동산 정보 서비스의 구조 및 특징
10 온라인 부동산 정보 서비스란, 사업자들이 공인중개사 등으로부터 매물을 직접 전송받아 매물정보를 자체적인 상거래 플랫폼(merchant platform)에 노출시키는 서비스를 말한다. ㈜직방, ㈜스테이션3(이하 ‘다방’이라 한다), 부동산114, 부동산뱅크 등의 부동산정보업체들이 당해 서비스를 제공하고 있다.
<표 3> 온라인 부동산 정보 서비스 구조
11 매도인이나 임대인 등 매물의뢰자로부터 매물을 중개할 것을 의뢰받은 공인중개사는 매물이 빨리 소비될 수 있도록 부동산정보업체의 온라인 부동산 정보 서비스 상품을 구매하여 매물을 등록한다. 각 부동산정보업체들은 자체의 영업사원을 통하여 공인중개사를 모집하여 매물을 받거나, 영업대행사에게 영업수수료를 지불하고 공인중개사를 모집하기도 한다. 부동산정보업체는 등록된 매물을 자사 사이트에 노출하거나, 다른 사이트로 전송하여 이용자들에게 노출시킨다. 이용자들은 무료로 매물을 검색할 수 있으며, 자유롭게 매물 정보를 제공받을 수 있다.
12 온라인 부동산 정보 서비스를 통해 수요자는 부동산 매물을 직접 다니면서 확인하지 않아도 온라인상에서 매물과 관련된 다양한 정보를 사전에 손쉽게 획득할 수 있다. 이와 관련하여 부동산정보업체들은 최근 부동산 매물과 직접 관련된 정보뿐만 아니라 해당 매물의 시세변화, 재건축, 신축, 분양 등 부동산 매물과 관련된 종합적인 정보까지 제공하고 있다. 온라인 부동산 정보 서비스는 O2O(Online-to-Offline) 사업모형10)이라는 특징을 갖고 있는데, O2O 사업모형이란 온라인과 오프라인을 유기적으로 연결하여 새로운 가치를 창출해 고객에게 제공하는 것을 말한다.11) 기존에는 온라인 PC 중심으로 O2O 서비스를 제공하였으나, 최근 모바일 시장이 확대되면서 SNS, 어플리케이션 등의 형태로 서비스가 확대되는 추세이다.
2) 피심인의 온라인 부동산 정보 서비스 현황
가) 네이버 부동산 서비스 연혁
13 피심인은 2003년 3월부터 포털 사이트로서의 검색지배력을 기반으로 부동산 매물정보를 다수 이용자에게 노출하는 서비스를 제공하기 시작하였다. 네이버 부동산을 시작할 당시에는 피심인과 부동산정보업체들은 상호협력적인 관계였다. 부동산정보업체는 매물을 이용자가 많은 포털 사이트에 노출한다는 것을 영업전략으로 활용할 수 있고, 피심인 등 포털 사이트 입장에서는 입점비를 받을 수 있었기에 상호 협력적인 관계가 형성되었다.
14 그러나 2004년 이후 피심인 등 포털사이트를 기반으로 한 사업자들이 단지 정보, 매물 정보 등 자체적인 플랫폼을 갖추어 감에 따라 부동산정보업체와 포털 간의 경쟁구도가 본격화되기에 이른다. 피심인은 본격적으로 공인중개사로부터 부동산 매물정보를 직접 제공받는 방식으로 부동산 매물정보 서비스를 시행하였다. 피심인과 부동산정보업체 간 이러한 경쟁구도는 후술하는 바와 같이 피심인이 사업모델을 변경한 2014년 5월 초까지 지속되었다.
<표 4> 피심인의 부동산 매물정보 서비스 거래 구조
나) 네이버 부동산의 허위매물 관리 시스템
15 2000년대 중반에 이르자 인터넷을 통한 부동산 검색의 보편화, 부동산 시장 활황에 따른 중개업소 간 과다경쟁으로 현실에 존재하지 않는 매물을 게재하거나, 거짓․과장된 가격의 매물을 게재하는 허위매물12)의 문제가 사회적인 이슈로 대두되었다.
16 이에 피심인은 2009년 6월경부터 확인매물서비스를 실시하여 각 매물의 진위를 판단하는 절차를 강화하였다. 그리고 2012년부터는 한국인터넷자율정책기구(Korea Internet Self-governance Organization, 이하 ‘KISO’라 한다)13)를 통해 매물검증 시스템을 한층 더 강화해 나갔다.
17 우선 KISO는 2012년 11월 허위매물로 인한 이용자 피해를 예방하기 위해 ‘부동산매물클린관리센터’를 설립하였다. 부동산매물클린관리센터는 허위매물 신고내용을 검증하고 허위매물이 확인된 경우 중개업소의 매물등록을 일정기간 제한하는 등의 조치를 실시하였다.14)
18 또한 KISO는 2014년 4월 부동산 매물정보의 진정성을 사전에 검증함으로써 허위광고로 인한 소비자 피해를 예방하기 위해 ‘부동산매물검증센터’를 설립하였는바, 이후 부동산정보업체들이 피심인과의 계약을 통해 KISO로 매물을 전송하면 KISO는 부동산매물검증센터를 통해 매물의 진정성 여부를 판단하여 허위매물이 아닌 매물정보만 피심인에게 전달하고 있다. 이를 통해 부동산정보업체가 제공하는 진성매물만이 피심인의 네이버 부동산에 노출될 수 있게 되었다.15)
다) 피심인의 부동산 매물정보 서비스 거래구조 변경
19 2000년대 중반 이후, 피심인의 허위매물 관리 강화 등에 따라 네이버 부동산의 서비스 품질이 향상되자 네이버 부동산으로 이용자가 몰리기 시작하면서 경쟁 부동산정보업체는 쇠락의 길을 걷게 되었다. 급기야 2010년대에 들어서는 피심인과 부동산정보업체 간의 과열경쟁으로 수수료가 원가에 가까울 정도로 하락하기도 하였고, 부동산 경기 침체까지 겹치면서 부동산정보업체는 심각한 경영난에 직면하게 된 반면에 피심인 등 포털사이트를 기반으로 한 사업자는 2012년 부동산 정보 서비스 시장에서 확고한 지위를 차지하게 되었다.
20 그러나 2012년 초반부터 경제민주화가 사회적 화두가 되면서 피심인과 같은 대형 포털 사업자가 중소 부동산정보업체의 골목상권을 침해한다는 비판이 제기되기 시작하였다. 이용자의 접근성을 무기로 대형 포털 사업자들이 직접 부동산 정보 사업에 뛰어들면서 기존 사업자들의 생존기반이 점차 사라기고 있다는 점이 주요한 이슈로 부각된 것이다.16)
21 이와 같은 비판이 거세지자 피심인은 2014년 5월 1일부터 부동산정보 시장에서 매물을 수급하는 것을 중단하고, 부동산정보업체의 매물정보를 제공해주는 비교서비스 플랫폼으로서의 서비스 구조로 전면 개편하기에 이른다. 공인중개사로부터 부동산 매물정보를 직접 받지 않고 부동산 정보업체들을 통해 매물을 수급하는 시스템으로 서비스 구조를 변경한 것이다.
<표 5> 2014. 5. 1. 이후 피심인의 부동산 매물정보 서비스 거래 구조
22 피심인이 매물정보의 유통방식을 바꾼 이후의 매물정보유통구조는 아래 <표 6>과 같다.
<표 6> 피심인의 부동산 매물정보 유통구조
23 2014년 이후 당시 시장점유율 1위 사업자였던 피심인이 매물유통 방식을 변경하면서 부동산정보업체들은 공인중개사로부터 피심인으로 매물을 전송해주는 상품을 개발하였다. 유통구조가 변경되자, 다수의 부동산정보업체들과 피심인은 동맹적 관계 혹은 보완관계를 형성하게 되었다.
라) 유통구조 변경에 따른 피심인 서비스의 특징
24 자신의 상거래 플랫폼을 통해 부동산 매물정보를 노출시킨다는 점에서 피심인과 다른 부동산정보업체의 서비스는 본질적으로 동일하나, 피심인은 공인중개사 등으로부터 매물을 직접 전송받지 않고 부동산정보업체들로부터 매물을 전송받고, 그에 따라 매물 노출에 대한 금원 역시 부동산정보업체들로부터 지급받는다는 점17), 결과적으로 피심인은 다양한 부동산정보업체의 상거래 플랫폼에서 거래되는 매물을 한꺼번에 검색하여 비교할 수 있는 전문검색서비스(specialized search)18)를 제공하는 것으로 볼 수 있는 점 등은 다른 부동산정보업체들과 구분되는 특징이다.
3) 온라인 부동산 정보 서비스 시장 현황
가) 개략적인 시장현황
25 부동산 매물은 거래금액이 크고 정보가 제한되어 수요자들은 많은 시간을 들여 정보를 탐색한다. 특히 수요자들은 부동산 매물의 위치, 시세, 주변 환경 등 종합적인 정보를 얻고자 하므로, 온라인 부동산 정보 서비스 시장은 오랜 시간 매물을 탐색할 수 있는 온라인 PC를 기반으로 성장하였다.
26 부동산 정보서비스의 획득 경로를 조사한 결과를 보면, 1위가 인터넷 포털사이트, 2위가 부동산 정보 사이트, 3위가 중개사무소 순으로 나타난다. 실제 소비자들은 부동산 정보를 얻기 위해 가장 먼저 인터넷 포털사이트나 온라인 부동산사이트를 우선적으로 탐색하는 것으로 나타나는데, 이러한 결과는 부동산 정보에 대한 유통경로(매체)가 인터넷과 같은 새로운 채널의 등장에 따라 이동하고 있음을 보여준다.
<표 7> 부동산 구매소비자의 특성에 따른 부동산 정보서비스의 획득경로
(단위: %)
* 자료출처: 이경아․김영철․김갑열, 부동산정보서비스 획득 경로별 이용자의 만족도 연구, 2014
27 한편, 모바일 온라인 부동산 정보를 제공하는 업체들도 2012년 이후에 등장하였다. 부동산 가격이 급등하고 1인 가구가 늘면서 20대 및 30대 청년층을 중심으로 전월세를 기반으로 한 소형 임대차 매물(원룸, 투룸 등)의 수요가 폭발적으로 증가하자, 직방 및 다방 등 모바일을 기반으로 한 부동산 정보서비스 업체들은 모바일에 익숙한 사회초년생 및 청년층을 공략하여 1인 및 2인 가구를 위한 소형 임대차 매물을 중심으로 매물 정보를 제공하기 시작하였다. 이후 스마트폰의 대중화와 모바일 시장의 확대 등으로 소비자들이 모바일 기기를 통해 부동산 정보를 검색하는 비중은 2014년 23.7%에서 2018년 45.9%로 두 배 가량 증가하였다.
<표 8> 디바이스 조합별 순이용자수 비중 추이
* 자료출처: Nielsen Koreanclick Pc&Mobile Behavioral Data(2018. 1. 2. 기준)
<표 9> 디바이스별 부동산 서비스 순이용자수 추이
* 자료출처: Nielsen Koreanclick Pc&Mobile Behavioral Data(2018. 1. 2. 기준), 각 년도 1, 2월 순이용자수 평균
나) 피심인과 부동산정보업체 간 규모비교19)
28 트래픽 규모를 보면 부동산정보업체와 피심인과의 규모 차이는 매우 큰 것으로 나타난다. 2017년 순방문자수(UV) 기준으로 인터넷포털사업자가 아니면서 가장 유력한 업체인 ○○○의 경우 피심인의 약 1/13, ○○○의 1/3에 불과하다. 페이지뷰(PV) 기준으로도 인터넷포털사업자가 아니면서 유력한 업체인 ○○○의 경우 피심인의 약 1/21, ○○○의 1/3에 불과하다.
29 같은 인터넷포털사업자인 피심인과 ○○○ 사이에도 그 격차가 점차 벌어지고 있다. 순이용자수(UV, 1,000회) 기준으로 양 업체의 격차가 **,***(2015년)에서 **,***(2017년)으로 증가하였으며, 페이지뷰(PV, 1,000회) 기준으로는 양 업체의 격차 역시 *,***,***(2015년)에서 *,***,***(2017년)로 2배 이상 증가하였다.
<표 10> 피심인 및 부동산정보업체의 순이용자수(UV)
(온라인 PC, 모바일 웹 포함, 단위: 1,000회)
* 자료출처: 각 사업자 제출자료 가공(심사보고서 소갑 제6-1호증20), 제8호증, 제8-1호증 부터 제8-7호증)
<표 11> 피심인 및 부동산정보업체의 페이지뷰(PV)
(온라인 PC, 모바일 웹 포함, 단위: 1,000회)
* 자료출처: 각 사업자 제출자료 가공(소갑 제6-1호증, 제8호증, 제8-1호증 부터 제8-7호증)
다) 피심인의 서비스 이용자 및 제휴업체 현황
30 피심인이 제공하는 서비스의 이용자는 점차 증가하는 추세이다. 2016년 3월 이후 모바일 이용자가 온라인 PC 이용자보다 많아졌고 그 격차는 점차 벌어지고 있다. 2017년 1～10월 평균 순이용자수(UV)는 모바일 약 ***만 명, 온라인 PC 약 ***만 명으로 집계된다. 특히 모바일의 일평균 검색횟수(QC: Query Count), 클릭률(CTR: Click through Ratio)21)은 2015년 이후 현재까지 가파른 상승세를 보이고 있다.
<표 12> 피심인 서비스에 대한 이용자 추이
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제9호증 및 제10호증)
31 피심인은 2017년 1월 기준, 약 ***만 건의 매물을 보유하고 있다. 동 매물들에 대한 부동산정보업체별 비중을 보면, 매경닷컴이 36%, 부동산뱅크가 16%, 부동산써브가 13%, 부동산114가 7% 정도이다.
<표 13> 피심인 주요매물 지표
(2017. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제11호증)
라) 피심인의 수익구조
32 피심인은 2014년 5월 1일 부동산 사업모델을 변경한 후, 부동산 매물정보를 노출시키는 대가로 부동산정보업체에게 입점비와 매물검증비를 지급받고 있다. 입점비로 대부분의 부동산정보업체로부터 매물 건당 ***원씩 지급받고 있으며, 매물검증비는 부동산매물검증센터의 매물검증 방식에 따라 차등적으로 지급받고 있다. 전화나 등기부등본 확인의 경우 건당 ***～***원 상당의 비용을 지급받지만, 현장확인의 경우에는 건당 **,***원의 비용을 지급받고 있다.
<표 14> 피심인의 입점비 관련 계약조건 예시(2015. 11. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제35호증)
<표 15> 부동산매물검증센터의 매물검증비 구조 예시(2017. 5. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제12호증)
33 또한, 피심인은 기타 서비스로 경매정보, 대출정보, 등기정보 서비스를 제공하며, 항목별 수익구조는 다음과 같다.
<표 16> 피심인의 기타 항목별 수익구조
nbsp;
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제6-1호증)
4) 피심인의 부동산 서비스 화면
34 피심인이 제공하는 부동산 서비스는 크게 두 가지 경로로 진입할 수 있다. 통합검색을 통해 진입하는 경로와 탭(Tab) 검색을 통해 진입하는 경로가 그것이다. 통합검색이란 말 그대로 메인페이지 검색란에 키워드를 입력해서 검색엔진을 통해 당해 서비스에 유입되는 것을 말하고, 탭(Tab) 검색이란 메인페이지의 부동산 탭을 클릭하여 당해 서비스에 유입되는 것을 말한다.
<표 17> 피심인의 통합검색 및 탭(Tab) 검색 화면
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제6-1호증)
35 이렇게 피심인이 제공하는 부동산 서비스에 진입하면, 부동산 매물 정보를 중심으로 다양한 정보들을 한꺼번에 조회할 수 있다. 피심인은 부동산 매물정보에 시세, 단지정보, 시황 뿐만 아니라 취득세 등 공과금 정보, 대출정보 등도 함께 제공하고 있다. 아울러 법원 경매정보업체로부터 전송받은 부동산 경매정보, 시행사와 분양대행사 등을 통해 수급받는 분양정보 등을 제공함으로써 부동산매물 검색 시 필요한 다양한 정보를 이용자들에게 제공하고 있다.
<표 18> 피심인이 제공하는 부동산 서비스 정보
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제13호증)
36 피심인이 제공하는 서비스에서 온라인 PC와 모바일의 실제 화면(예시)은 아래와 같다. 특히 부동산매물검증센터를 통해 확인이 된 매물은 ‘확인매물’이라는 태그가 매물정보 앞에 부착되어 다른 매물과 구분된다.
<표 19> 온라인 PC에서 피심인이 제공하는 서비스(예시)
<표 20> 모바일에서 피심인이 제공하는 서비스(예시)
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 행위 배경 및 개요
37 피심인의 이 사건 행위는 카카오22)가 2014년 이후 수차례 부동산정보업체와 업무제휴를 시도하자 이를 저지하기 위해 이루어졌다.
38 부동산 정보 서비스 분야에서 카카오는 한때 피심인보다 우위에 있었으나, <표 21>의 내부보고와 같이 2014년 이후 피심인보다 매물 정보의 질과 양에서 ‘현격히 뒤처지게’ 되었다.
<표 21> 카카오의 움직임 및 대응방안에 대한 피심인 내부보고
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제14호증)
39 이에 카카오는 부동산 정보 시장에서 점유율을 만회하기 위하여 2014년부터 총 4가지 방안을 시도하였다. 먼저 2014년에는 KISO 산하의 검증센터를 공동으로 이용하자는 요청을 하였고, 2015년에는 부동산정보업체와 제휴를 시도하기도 하였다. 2016년에는 부동산정보업체 영업대행사와 제휴를 시도하였으며, 2017년에는 ○○○와 직접적인 제휴를 시도하기도 하였다. 그렇지만 이와 같은 시도는 모두 무산되었는바, 이와 같은 사실은 아래 <표 22>의 피심인 내부문서를 통해 확인할 수 있다.
<표 22> 경쟁사업자의 제휴시도를 정리한 피심인 내부문서(2017. 5.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제15호증)
40 특히, 2015년 피심인 부동산 제휴업체와의 매물제휴 시도 및 2016년 ○○○와의 제휴시도는 피심인의 적극적인 방해로 무산되었는데, 피심인이 제3자에게 매물정보를 제공할 수 없다는 거래조건을 삽입하겠다고 부동산정보업체를 압박하고 실제 계약서에 동 조건을 반영함으로써 카카오가 부동산정보업체와 거래관계를 개시하지 못하도록 한 것이다.
41 이와 관련하여 아래 <표 23> 및 <표 24>와 같이 피심인 스스로도 제3자 제공금지 계약조항으로 카카오와 부동산정보업체의 거래를 차단하였다고 평가하고 있으며, 부동산정보업체 역시 아래 <표 25>와 같이 해당 계약조항 때문에 카카오와 거래를 할 수 없었다고 진술하고 있다.
<표 23> 피심인의 방어방안(2017. 5. 22.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제16호증)
<표 24> ‘다음’ 부동산의 행태에 대한 피심인의 내부보고
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제14호증)
<표 25> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제17호증)
42 이하에서는 카카오의 업무제휴 시도에 대한 피심인의 대응방안 중 2015년 및 2017년 업무제휴 관련 사실관계에 대해 보다 구체적으로 기술하기로 한다.
2) ‘확인매물정보’의 제3자 제공금지 조항 삽입
가) 2015년 카카오의 부동산정보업체 제휴 시도 및 피심인의 대응
43 2015년 2월 초 경에 카카오는 피심인과 제휴된 총 8개의 부동산정보업체 중 7개 업체가 카카오와도 매물제휴를 할 의사가 있음을 확인하고 이를 추진하기로 하였다. 아래 <표 26> 카카오 내부문서에 따르면 카카오 업무제휴 담당자는 네이버와 제휴 중인 부동산정보업체와 매물제휴가 문제없이 성사되면 카카오는 공동주택(아파트) 매물보유량 1위 서비스로 도약하게 된다는 희망적인 분석을 하고 있다. 이에 카카오는 아래 <표 27>과 같이 2015년 2월 말 계약서 마련 및 법적검토를 완료하고, 매물 노출 화면시안까지 제작하기에 이르렀다.
<표 26> 제휴진행 경과를 보고하는 카카오 내부문서(2015. 2. 6.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제20호증)
<표 27> 제휴진행 경과를 보고하는 카카오 내부문서(2015. 2. 25.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제21호증)
44 그러나 그해 3월 카카오는 제휴를 진행해 오던 모든 부동산정보업체로부터 제휴가 불가능하다는 통보를 받게 되었다. 피심인이 확인매물정보를 제3자에게 제공할 수 없도록 하는 계약조항을 추가할 것이라고 통보하자, 피심인과의 재계약에서 탈락할 것을 염려한 부동산정보업체들이 카카오와의 계약을 포기한 것이다. 일부 부동산정보업체는 카카오와 아예 연락을 끊어버리기도 하였다. 이에 카카오는 피심인과 부동산정보업체 간의 계약내용이 확정될 때까지 업무제휴를 중단하기로 결정하였다. 이러한 사실은 아래 <표 28> 및 <표 29>의 카카오 내부보고 문서를 통해 확인된다.
<표 28> 제휴불가 통보에 대한 카카오 내부보고(2015. 3. 6.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제22호증)
<표 29> 제휴불가 통보에 대한 카카오 내부보고(2015. 3. 13.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제23호증)
나) 확인매물정보 제3자 제공금지 계약조항의 삽입
45 확인매물정보의 제3자 제공금지조항 삽입 의사를 표방하면서 카카오와 부동산정보업체의 업무제휴를 방해하던 피심인은 결국 2015. 5. 1.부터 부동산정보업체 9곳과 부동산매물제휴계약을 체결하면서 부동산정보업체가 피심인에게 제공한 ‘확인매물정보’를 제3자에게 제공하지 못하도록 하는 조건을 삽입하였다.
<표 30> ‘확인매물정보’의 제3자 제공금지 조항(2015. 5. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제26호증)
46 동 계약조항에서 “결과 혹은 결과의 내용이 반영된 매물”이란, 확인매물 태그만을 가리키는 것이 아니라, KISO의 검증절차를 거친 매물정보 그 자체를 포함한 개념이다. 즉, 피심인은 확인매물이라는 표시(태그)만 제공하지 못하게 한 것이 아니라 당해 매물의 동․호수․가격 등 구체적인 매물정보를 제3자에게 제공할 수 없도록 한 것이다. 이러한 사실은 ○○○ 및 ○○○ 직원의 진술조서 등을 통해 확인할 수 있다.
<표 31> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제24호증)
<표 32> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제25호증)
47 피심인은 9개의 부동산정보업체와 총 18건의 계약을 맺으면서 위의 거래조건을 삽입하였으며, 그 구체적 내역은 아래 <표 33>과 같다.
<표 33> 위 거래조건이 포함된 계약 내역
다) 계약조항의 강화
48 피심인은 2016. 5. 1.부터는 아래 <표 34>와 같이 부동산정보업체가 확인매물 제공금지조항을 위반할 경우 계약을 즉시 해지할 수 있도록 명시적 페널티 조항을 추가하고, 동 조항의 계약내용을 보다 명확히 하였다.
<표 34> ‘확인매물정보’의 제3자 제공금지 조항(2016. 5. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제44호증)
49 이 계약조항에 대하여 부동산정보업체 직원들은 2015년 계약과 동일한 의미라고 확인하고 있으며, 계약내용을 조금 더 구체화한 것으로 이해하고 있다.
<표 35> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제24호증)
<표 36> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제25호증)
50 피심인은 9개의 부동산정보업체와 총 17건의 계약을 체결하면서 위의 거래조건을 삽입하였으며 그 구체적인 내역은 아래 <표 37>과 같다.
<표 37> 위 거래조건이 포함된 계약 내역
3) ‘매물정보’의 제3자 제공금지 조항의 추가 삽입
가) 2017년 카카오의 ○○○ 업무제휴 시도와 피심인의 대응
51 2015년부터 다수의 부동산정보업체, 영업대행사를 통해 시장점유율의 만회를 꾀하던 카카오는 2017년에는 ○○○와의 업무제휴를 다시 시도하였다. ○○○는 피심인과의 매물제휴 비중이 다른 부동산정보업체에 비하여 낮기 때문에 카카오가 업무제휴를 적극적으로 시도한 것으로 판단된다.23)
52 카카오가 적극적으로 업무제휴 의사를 타진하자 ○○○는 카카오와 업무제휴 시 받게 될 피심인의 페널티를 의식하면서도 피심인과 카카오 모두에 입점하는 것을 목표로 제휴를 추진하게 되었다. 이는 아래 <표 38>의 당시 ○○○의 내부보고 문서를 통해 확인할 수 있다.
<표 38> 피심인과의 미팅에 대한 ○○○ 내부보고(2017. 3. 28.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제62호증)
53 이러한 상황을 인지하게 된 피심인은 확인매물정보 외에 KISO에게 검증을 의뢰한 매물까지 포함하는 모든 제휴매물에 대해 제3자 제공을 금지하겠다고 부동산정보업체에게 알리는 한편 카카오 제휴 시 피심인과의 제휴관계를 끊겠다고 비공식적으로 압박하였다.
54 이에 2017. 4. 26. ○○○의 ○○○ 팀장은 피심인에게 메일을 보내 당해 계약조건이 배타조건부거래행위에 해당될 수 있으며, 당해 계약 조항으로 기존 제휴업체와의 매물서비스도 제한될 수 있는 상황인 만큼 동 조항의 삭제를 요청하였다. 이러한 사실은 아래 <표 39> ○○○의 ○○○ 팀장의 이메일 내용을 통해 확인된다.
<표 39> ○○○의 계약조건 삭제 요청 이메일(2017. 4. 26.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제63호증)
55 ○○○ ○○○ 팀장의 이메일을 수신한 후 피심인 소속직원 ◎◎◎은 이러한 상황을 법무팀에 보고하였고, 피심인 법무팀은 매물정보의 전면 금지가 아닌 한시적 금지는 법위반이 아니며, 제3자의 구체적인 대상을 계약서에 명시하는 것은 배타조건부 거래행위가 드러나게 되므로 이를 삼가라고 답변한 바 있다. 아울러, 이 과정에서 피심인 직원 ◎◎◎이 “○○○가 해당 조항 삭제요청을 계속할 경우 재계약 기간이 얼마 남지 않았으니 타 부동산업체부터 재계약을 체결하고 ○○○는 협의가 완료된 후에 재계약을 체결하자”는 내부전략을 추천하기도 하였다. 이러한 사실은 아래 <표 40> 피심인 직원 ◎◎◎의 2017. 4. 26.자 내부보고 이메일을 통해 확인된다.
<표 40> 피심인 소속 직원 ◎◎◎의 내부보고 이메일(2017. 4. 26.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제64호증)
56 이러한 전략에 따라 피심인 직원 ◎◎◎은 2017. 5. 12. 아래 <표 41>과 같이 형평성 이슈가 있어 제휴기준과 서비스 운영정책들을 제휴사 간 다르게 하지는 않는다고 ○○○에 답변하였다.
<표 41> ○○○의 요구에 대한 피심인의 답변(2017. 5. 12.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제63호증)
57 이후 피심인 소속 직원 △△△은 ○○○ 담당 이사와의 통화를 통해 ○○○를 제외한 모든 부동산정보업체들이 이미 재계약을 완료하였다며 형평성 차원에서 ○○○만 다른 내용의 계약을 체결할 수 없다는 점을 재차 강조하면서 피심인이 제시한 조건대로 계약할 것을 압박하였다. 결국 ○○○는 다른 부동산정보업체들이 모두 계약을 완료하였고, 피심인이 ○○○가 기존에 계약을 체결하였던 업체들(○○○, ○○○ 등)에 매물정보를 제공하는 것은 문제 삼지 않고 카카오에 매물정보를 제공하는 것만 문제 삼는다고 생각하여 해당 조항이 크게 문제되지는 않을 것으로 판단하여 피심인이 제시한 조건대로 계약을 체결하였다. 이와 같은 사실은 아래 <표 42> 피심인 직원 △△△의 내부 이메일 및 <표 43> ○○○ 직원의 진술조서를 통해 확인할 수 있다.
<표 42> 피심인 소속 직원 △△△의 내부 이메일(2017. 5. 12.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제65호증)
<표 43> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제18호증)
나) ‘매물정보’의 제3자 제공금지 조항의 삽입
58 카카오와 ○○○의 업무제휴를 막았던 피심인은 2017. 5. 1.부터 2017. 10. 31.까지 ○○○를 포함한 9개 부동산정보업체와 확인매물 정보뿐만 아니라 피심인 또는 KISO에게 제공한 모든 ‘매물정보’를 3개월 동안 제3자에게 제공하지 못하도록 하는 조건까지 추가하여 계약을 체결하였다. 이에 따라 부동산정보업체는 ‘확인매물정보’ 또는 ‘확인매물정보’의 결과값 등을 제3자에게 제공할 수 없는 것은 물론, ‘매물정보’ 자체를 피심인 또는 피심인으로부터 ‘매물확인서비스’를 위탁받은 KISO에게 제공한 날로부터 3개월 동안 제3자에게 제공할 수 없게 된 것이다.
59 만약 부동산정보업체가 위 조건을 준수하지 않는 경우 피심인은 위 계약을 즉시 해지할 수 있도록 하였다.
<표 44> ‘매물정보’의 제3자 제공금지 조항(2017. 5. 1.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제66호증)
60 <표 44>의 제2조 제3항의 의미는 KISO를 통해 확인된 진성매물 뿐만 아니라 피심인 또는 KISO에 의뢰한 모든 매물을 일정기간 제3자에게 제공할 수 없다는 것이다. 부동산정보업체 직원들도 같은 의미로 받아들이고 있었는바, 이는 아래 <표 45> 및 <표 46>의 ○○○ 및 ○○○ 직원의 진술조서를 통해 확인할 수 있다.
<표 45> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제24호증)
<표 46> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제25호증)
61 피심인은 9개 부동산정보업체와 총 9건의 계약에 대해 위의 거래조건을 삽입하였는바, 그 구체적인 내역은 아래 <표 47>과 같다.
<표 47> 위 거래조건이 포함된 계약 내역
62 위와 같은 피심인의 행위에 대하여 피심인의 경쟁사업자였던 카카오는 불공정하다고 판단하여 공정거래위원회(이하 ‘위원회’라 한다)에 신고하는 등의 대응방안까지 검토하였다. 아래 <표 48> 2017. 5. 18. 카카오의 내부 보고문서를 보면, 카카오는 피심인이 제휴사가 보유하고 있는 매물 중 피심인에게 전송하고 있는 매물은 다른 제휴사로 전송하지 못하도록 새로운 계약조건을 추가하였다고 확인하고, 피심인의 행위에 대한 여러 가지 대응방안을 모색하였음을 확인할 수 있다. 또한, 카카오는 피심인의 계약조건 변경으로 자신과 ○○○의 업무제휴가 무산되었다고 인식하고 있었음을 아래 <표 48> 카카오 직원의 진술조서를 통해 확인할 수 있다.
<표 48> 카카오의 대응방안 검토문서(2017. 5. 18.)
* 자료출처: 참고인 제출자료(소갑 제61호증)
<표 49> 카카오 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제75호증)
4) 근거
63 이와 같은 사실은 피심인의 다음부동산 움직임 및 대응방안(소갑 제14호증), 피심인의 2017년 5월 부동산 서비스 보고(소갑 제15호증), 피심인의 2017. 5. 22.자 내부 이메일(소갑 제16호증), 부동산정보업체 직원 진술조서(소갑 제17호증 및 제18호증), 제휴진행경과 관련 카카오 내부문서(소갑 제20호증 및 제21호증), 제휴불가 통보에 대한 카카오 내부문서(소갑 제22호증 및 제23호증), 부동산정보업체 직원들의 진술조서(소갑 제24호증 및 제25호증), 피심인과 부동산정보업체들 간 부동산 매물 제휴 계약서(소갑 제26호증 내지 제60호증), 2017. 5. 18.자 카카오 내부문서(소갑 제61호증), 부동산정보업체 내부문서 및 내부 이메일(소갑 제62호증 및 제63호증), 피심인 내부 이메일(소갑 제64호증 및 제65호증), 피심인과 부동산정보업체들 간 부동산 매물 제휴 계약서(소갑 제66호증 내지 제74호증), 카카오 직원 진술조서(소갑 제75호증), 피심인 내부 이메일(소갑 제79호증, 제82호증 및 제91호증), 매물제휴 요청업체(소갑 제80호증), 부동산 정보업체 특징 및 움직임(소갑 제83호증), 피심인이 당면한 과제에 대한 정리(소갑 제84호증), 피심인 직원 진술조서(소갑 제85호증), 부동산정보업체 내부보고(소갑 제86호증), 매물정보 확보를 우려하는 카카오 내부문서(소갑 제88호증) 등을 통해 인정된다.
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
법 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지) ① 시장지배적사업자는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 “남용행위”라 한다)를 하여서는 아니 된다.
1.～4. (생략)
5. 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 행위
② 남용행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정할 수 있다.
제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
1.～4. (생략)
5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위
6.～8. (생략)
② (생략)
③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.
④∼⑥ (생략)
법 시행령
제5조(남용행위의 유형 또는 기준) ①～④ (생략)
⑤ 법 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지) 제1항 제5호의 규정에 의한 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우로 한다.
1. (생략)
2. 부당하게 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우
⑥ (생략)
제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다.
② (생략)
[별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준
1.～6. (생략)
7. 구속조건부거래
법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제5호 전단에서 “거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다.
가. 배타조건부거래
부당하게 거래상대방이 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위
나. (생략)
8.～10. (생략)
2) 법리
가) 시장지배적지위 남용행위 중 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래행위
64 법 제3조의2 제1항 제5호 전단 및 법 시행령 제5조 제5항 제2호 등에 따른 시장지배적지위 남용행위 중 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 관련시장에서 시장지배적 사업자에 해당되어야 하며, ② 사업자가 거래상대방과 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 거래하여야 하며, ③ 그러한 행위로 인하여 관련 시장에서 경쟁사업자가 배제되거나 배제될 우려가 있는 등 관련시장에서의 경쟁이 저해되어야 한다.
65 시장지배적 사업자라 함은 일정한 거래분야의 공급자나 수요자로서 단독 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격․수량․품질 기타의 거래조건을 결정․유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자를 말하며, 시장지배적 사업자를 판단함에 있어서는 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
66 이와 관련하여, 법 제4조(시장지배적사업자의 추정)는 당해 사업자가 일정한 거래분야에서 시장점유율이 100분의 50 이상이거나 상위 3위 이내에 포함되고 상위 3사업자의 시장점유율의 합계가 100분의 75 이상인 경우 시장지배적 사업자로 추정한다. 이때 시장점유율을 산정함에 있어서 법 시행령 제4조 제2항은 상품 또는 용역의 매출액을 기준으로 하되, 시장점유율을 금액 기준으로 산정하기 어려운 경우에는 물량기준 또는 생산능력을 기준으로 산정할 수 있다고 규정하고 있다.
67 일정한 거래분야는 거래되는 특정 상품의 가격이나 용역의 대가(이하 ‘가격’이라 한다)가 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상(인하)될 경우 동 상품이나 용역의 대표적 구매자(판매자)가 이에 대응하여 구매(판매)를 전환할 수 있는 상품이나 용역의 집합을 말한다.
68 특정상품이나 용역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 ① 상품이나 용역의 기능 및 효용의 유사성, ② 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 구매행태, ③ 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 행태, ④ 통계법 제17조(통계자료의 분류) 제1항의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류 등을 고려하여 판단한다.24)
69 관련 상품시장의 범위는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태는 물론 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적․경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고, 그 밖에도 기술발전의 속도, 그 상품의 생산을 위하여 필요한 다른 상품 및 그 상품을 기초로 생산되는 다른 상품에 관한 시장의 상황, 시간적․경제적․법적 측면에서의 대체의 용이성 등도 함께 고려하여야 한다.25)
70 일정한 거래분야는 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 거래분야로서, 거래지역의 측면에서는 다른 모든 지역에서의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 대표적 구매자가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 말한다. 특정 지역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품이나 용역의 특성(부패성, 변질성, 파손성 등) 및 판매자의 사업능력(생산능력, 판매망의 범위 등), 운송비용, 구매자의 구매지역 전환가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매자들의 구매지역 전환행태, 판매자의 구매지역 전환가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 행태, 시간적․경제적․법적 측면에서의 구매지역 전환의 용이성 등을 고려하여 판단한다.
71 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 거래하는 경우에는 경쟁사업자의 기존거래를 중단하는 경우뿐만 아니라 신규거래 개시를 하지 않을 것을 조건으로 거래하는 경우도 포함된다. 또한, 경쟁사업자와 거래하지 않을 것이 계약서에 명시된 경우에 국한되지 않는다.
72 경쟁제한성을 판단함에 있어서는 경쟁사업자의 대체거래선 확보의 용이성, 당해 거래의 목적․기간․대상자, 당해 업종의 거래관행 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
73 ‘경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래한 행위’의 부당성은 독과점적 시장에서의 경쟁촉진이라는 입법목적에 맞추어 해석하여야 하는바, 시장지배적 사업자가 시장에서의 독점을 유지․강화할 의도나 목적, 즉 시장에서의 자유로운 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적을 가지고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길만한 우려가 있는 행위로 평가할 수 있는 행위를 하였을 때에 부당성을 인정할 수 있다. 이를 위해서는 그 행위가 상품의 가격상승, 산출량 감소, 혁신 저해, 유력한 경쟁사업자의 수의 감소, 다양성 감소 등과 같은 경쟁제한의 효과가 생길만한 우려가 있는 행위로서 그에 대한 의도와 목적이 있었다는 점이 증명되어야 한다. 이와 관련하여 그 행위로 인하여 현실적으로 위와 같은 효과가 나타났음이 증명된 경우에는 그 행위 당시에 경쟁제한을 초래할 우려가 있었고 또한 그에 대한 의도나 목적이 있었음을 사실상 추정할 수 있지만, 그렇지 않은 경우에는 행위의 경위 및 동기, 행위의 태양, 관련시장의 특성 또는 유사품 및 인접시장의 존재 여부, 관련시장에서의 가격 및 산출량의 변화 여부, 혁신 저해 및 다양성 감소 여부 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 그 행위가 경쟁제한의 효과가 생길만한 우려가 있는 행위로서 그에 대한 의도나 목적이 있었는지를 판단하여야 한다. 다만, 시장지배적지위 남용행위로서의 배타조건부 거래행위는 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우이므로, 통상 그러한 행위 자체에 경쟁을 제한하려는 목적이 포함되어 있다고 볼 수 있는 경우가 많을 것이다.26)
나) 불공정거래행위 중 구속조건부거래행위(배타조건부거래행위)
74 법 제23조 제1항 제5호 전단의 구속조건부 거래행위 중 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1의2] 제7호 가목에 따른 배타조건부거래행위가 성립하기 위해서는 ① 거래상대방이 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 않는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위를 하여야 하며, ② 그러한 배타조건부거래행위가 관련시장에서의 경쟁을 제한하거나 제한할 우려가 있어야 한다.
75 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자라 함은 현재 경쟁관계에 있는 사업자뿐만 아니라 잠재적 경쟁사업자를 포함하며, 배타조건의 내용에는 거래상대방에 대해 직접적으로 경쟁사업자와의 거래를 금지하거나 제한하는 것뿐만 아니라 자신이 공급하는 품목에 대한 경쟁품목을 취급하는 것을 금지 또는 제한하는 것을 포함한다. 또한, 배타조건의 형식에는 경쟁사업자와 거래하지 않을 것이 계약서에 명시된 경우뿐만 아니라 계약서에 명시되지 않더라도 경쟁사업자와 거래시에는 불이익이 수반됨으로써 사실상 구속성이 인정되는 경우도 포함한다.
76 관련 시장에서의 경쟁을 제한하는지 여부는 ① 경쟁사업자가 대체적 물품구입처 또는 유통경로를 확보하는 것이 가능한지 여부, ② 당해 행위로 인해 경쟁사업자가 경쟁할 수 있는 수단을 침해받는지 여부, ③ 행위자의 시장점유율 및 업계순위, ④ 배타조건부거래 대상이 되는 상대방의 수 및 시장점유율, ⑤ 배타조건부거래 실시 기간, ⑥ 배타조건부거래의 의도 및 목적, ⑦ 배타조건부거래가 거래지역 제한 또는 재판매가격유지행위 등 타 경쟁제한행위와 동시에 이루어졌는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
77 다만, 배타조건부거래의 경쟁제한성이 있다고 판단되는 경우에도 ① 당해 상품 또는 용역의 기술성․전문성 등으로 인해 A/S활동 등에 있어 배타조건부거래가 필수 불가피하다고 인정되는 경우, ② 배타조건부거래로 인해 타 브랜드와의 서비스 경쟁촉진 등 소비자후생 증대효과가 경쟁제한효과를 현저히 상회하는 경우, ③ 배타조건부거래로 인해 유통업체의 무임승차(특정 유통업자가 판매촉진노력을 투입하여 창출한 수요에 대하여 다른 유통업자가 그에 편승하여 별도의 판매촉진 노력을 기울이지 않고 판로를 확보하는 행위) 방지, 판매 및 조달비용의 절감 등 효율성 증대효과가 경쟁제한효과를 현저히 상회하는 경우 등 합리성이 있다고 인정되는 경우에는 법위반으로 보지 않을 수 있다.
78 법 제3조의2 제1항 제5호 전단의 시장지배적 사업자의 배타조건부 거래행위와 법 제23조 제1항 제5호 전단의 불공정거래행위로서의 배타조건부 거래행위는 그 규제목적 및 범위를 달리하고 있으므로 각각의 부당성은 독자적으로 평가․해석하여야 한다. 법이 제3조의2 제1항 제5호에서 시장지배적 사업자의 지위남용행위로서의 배타조건부 거래행위를 규제하면서도 제23조 제1항 제5호 전단에서 시장지배적 사업자를 포함한 모든 사업자의 불공정거래행위로서의 배타조건부 거래행위를 규제하고 있는 이유는, 배타조건부 거래행위가 시장지배적 사업자의 지위남용에 해당하는지 여부를 떠나 관련 시장에서의 경쟁을 제한하거나 그 거래상대방에 대하여 거래처 선택의 자유 등을 제한함으로써 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라고 평가되는 경우에는 이를 규제하여야 할 필요성이 있기 때문이다.27)
다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 시장지배적지위 남용행위 중 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래행위
가) 시장지배적 사업자 해당 여부
(1) 관련시장의 획정
(가) 관련 상품 또는 용역시장: 온라인 부동산플랫폼 정보 제공자 시장
79 피심인은 다른 온라인 부동산플랫폼 서비스 사업자와 달리 부동산 중개업소 등으로부터 직접 매물정보를 제공 받지 않고 온라인 부동산플랫폼 서비스를 제공하는 부동산정보업체들로부터만 매물정보를 제공 받는 점, 이를 통해 여러 온라인 부동산플랫폼에 노출되는 매물정보를 취합하여 일종의 비교서비스를 제공하는 것으로 볼 수도 있는 점, 피심인 및 부동산정보업체들은 사실상 서로를 경쟁사업자로 인식하지 않고 있는 점, 서비스의 질 및 매물 유형 등을 고려할 때 최종 이용자 입장에서 다른 온라인 부동산플랫폼 서비스로 피심인의 서비스를 대체하기 어렵고, 다른 온라인 부동산플랫폼 서비스 사업자들 역시 피심인과 같은 서비스를 대체할 수 있을 것이라고 보기는 어려운 점 등을 고려하여 피심인이 제공하는 일종의 온라인 부동산 정보 비교서비스 시장을 별도의 시장으로 획정하는 것도 고려해 볼 수 있다.28)
80 그러나 피심인이 매물정보를 부동산정보업체들을 통해 제공받는 것은 피심인의 사업적 판단에 따른 것일 뿐 피심인 의사에 따라 언제든지 사업모델을 변경할 수 있는 점, 부동산 매물 특성 상 여러 부동산플랫폼에 노출되더라도 가격은 모두 동일한 하나의 상품인바, 피심인이 제공하는 서비스를 부동산 정보 비교서비스로 보기는 어려운 점, 서비스의 질과 양에서 차이가 나나 매물정보를 노출시키는 대가로 일정 대가를 지급받는다는 점에서 피심인의 서비스와 다른 사업자의 서비스는 그 기능 및 효용이 본질적으로 동일한 점, 후발 사업자들의 경우 유력한 사업자인 피심인과의 직접적인 경쟁을 피하기 위하여 피심인이 상대적으로 덜 취급하는 원룸 및 오피스텔 매물에 주력하고 있는 것은 사실이나 사업자별 비중만 다를 뿐 대부분 모든 유형의 매물을 취급하고 있는 점, 이용자 측면에서 피심인의 서비스를 다른 사업자의 서비스와 완전히 구분되는 별개의 서비스로 인식하고 있다고 볼 만한 사정도 확인되지 않는 점, 부동산정보업체는 매물을 공급하는 측면에서는 피심인의 거래상대방이나, 매물을 이용자에게 노출하는 측면에서는 여전히 피심인과 경쟁관계에 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 온라인 부동산플랫폼 서비스를 제공하는 사업자들은 모두 같은 시장에서 경쟁하고 있다고 보는 것이 타당하다.
81 온라인 부동산플랫폼 서비스는 거래희망 매물정보를 제공하는 공인중개사 등과 매물정보를 탐색하는 이용자를 온라인 부동산플랫폼을 통하여 연결시켜주는 서비스라는 점에서 온라인 부동산플랫폼 서비스 시장은 양면시장29)으로 볼 수 있으며, 매물노출 비용을 지불하고 부동산플랫폼에 매물정보를 제공하는 정보 제공자 측면과 부동산플랫폼을 통해 노출된 매물정보를 이용하는 정보 이용자 측면으로 구분할 수 있다.
82 한편 양면시장은 양 측면의 고객들이 해당 플랫폼을 통해 직접 거래하는지 여부에 따라 양면거래시장30)과 양면비거래시장으로도 구분할 수 있는데, 매물정보 제공자와 이용자 간 실제 거래가 온라인 부동산플랫폼을 통해 이루어지는 것이 아니라 오프라인에서 이루어진다는 점에서 온라인 부동산플랫폼 서비스 시장은 양면거래시장이 아닌 양면비거래시장에 해당한다.
83 양면시장의 시장획정과 관련하여 양면거래시장의 경우에는 양측을 포괄하여 하나의 시장으로 획정할 수도 있으나, 일반적으로 양면비거래시장의 경우에는 양측 면의 연관성을 고려하되 각 면별로 시장을 획정하는 것이 바람직한 바, 이 사건 행위는 피심인의 온라인 부동산플랫폼 서비스와 관련하여 부동산 매물정보를 제공하는 부동산정보업체와의 거래조건 설정과 관련된 것이므로 ‘온라인 부동산플랫폼 정보 제공자 시장’을 이 사건 관련시장으로 획정한다.
(나) 관련 지리적 시장: 국내시장
84 온라인을 통해 특정 지역이 아닌 국내 전체의 매물정보를 서비스 대상으로 하는 점, 서비스 제공업체들이 모두 국내업체이고 매물정보 제공자 및 서비스 이용자들이 해외업체로 전환할 가능성도 거의 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 관련시장의 지리적 범위는 국내시장으로 획정하는 것이 타당하다.
(2) 시장지배적 지위의 인정 여부
(가) 시장점유율
85 부동산 매물 정보제공과 관련된 비용 지불구조의 특수성 등으로 인해 매출액 기준 시장점유율은 산정하기 어려우므로31), 각 사업자가 자신의 플랫폼을 통해 제공하는 부동산 매물건수를 기준으로 피심인의 시장점유율을 대략적으로 추정하면 아래 <표 50>과 같다.
<표 50> 위반기간(2015. 5.～2017. 9.) 매물건수 기준 시장점유율32)
(단위: 건, %)
* 자료출처: 각 사업자 제출자료(소갑 제6-1호증, 소갑 제8호증, 소갑 제8-1호증 내지 제8-7호증)
86 위 <표 50>에 따르면 매물건수 기준으로 피심인의 시장점유율은 41.19%로 1위 사업자이나 50% 미만이어서, 법상 시장지배적 사업자 추정요건에 해당하지는 않는다. 그러나 2․3위 사업자를 포함한 4개 사업자가 피심인의 제휴업체이고, 이들 제휴업체의 매물건수는 상당부분 피심인의 매물건수와 중복되는 점33), 중복되는 매물건수는 사실상 피심인의 플랫폼을 통해 유통되고 있는 점 등을 고려하면 실제 피심인의 당해 시장에서의 영향력은 산정된 시장점유율보다 훨씬 클 것으로 합리적으로 추정된다.
87 이는 이용자 측면에서의 페이지뷰(이하 ‘PV’라 한다) 및 순이용자수(이하 ‘UV’라 한다) 기준 시장점유율을 통해서도 확인할 수 있는바34), 위반기간 동안 피심인의 PV 기준 시장점유율은 79.81%, UV 기준 시장점유율은 68.49%로 법상 시장지배적 사업자 추정요건에 해당된다.
<표 51> 위반기간(2015. 5.～2017. 9.) PV 기준 시장점유율35)
(온라인 PC, 모바일 웹 포함, 단위: 1,000회, %)
* 자료출처: 각 사업자 제출자료(소갑 제6-1호증, 소갑 제8호증, 소갑 제8-1호증 내지 제8-7호증)
<표 52> 위반기간(2015. 5.～2017. 9.) UV 기준 시장점유율36)
(온라인 PC, 모바일 웹 포함, 단위: 1,000회, %)
* 자료출처: 각 사업자 제출자료(소갑 제6-1호증, 소갑 제8호증, 소갑 제8-1호증 내지 제8-7호증)
88 정리하면, 온라인 부동산플랫폼 정보 제공자 시장에서 매물건수 기준 피심인의 시장점유율은 41.19%로 2위 사업자와 상당한 격차(24.19%p)를 보이고 있고, 2․3위 사업자를 포함한 피심인의 제휴업체들의 매물건수는 상당부분 피심인의 매물건수와 중복되고 이들 제휴업체들은 사실상 피심인의 플랫폼에 의존하고 있어서 피심인의 당해 시장에서의 영향력은 산정된 시장점유율보다 훨씬 클 것으로 합리적으로 추정할 수 있고, 실제로 이용자 측면에서의 PV 및 UV 기준 피심인의 시장점유율이 법상 추정요건에 해당하는 점 등을 고려할 때 피심인을 시장지배적 사업자로 충분히 인정할 수 있다.
(나) 피심인과 다른 경쟁사업자의 유효한 경쟁 가능성
89 양면시장의 경우 교차 네트워크 외부효과에 따라 이용자 수가 증가할수록, 서비스 공급도 증가하고, 그에 따라 다시 이용자도 증가하는 순환적 구조가 형성된다. 즉, 이용자 수가 증가할수록 네트워크의 가치가 증가하고, 매물정보 공급도 증가하게 되어 일정한 임계점을 지나게 되면 시장을 선점한 사업자로 쏠림현상이 나타나게 되는 것이다. 아래 <표 53>은 피심인의 PV 및 UV가 증가함에 따라 피심인의 매물건수도 현격하게 증가함을 보여주는데, 이는 당해 시장에서 이미 네트워크 외부효과에 따라 피심인에게로 쏠림현상이 나타나고 있음을 보여준다.
<표 53> 피심인의 PV, UV 및 매물건수 추이
(온라인 PC, 모바일 웹 포함, 단위: 1,000회, 건)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제6-1호증)
90 당해 시장의 경우 시스템을 구축하여 상시적으로 관리․운영하기 위해서는 상시적인 인력 대기가 필요한 바, 공급량이 일정수준 이상으로 확보되어야 이러한 고정비용이 효율화될 수 있으며, 이에 따라 공급량이 늘어날수록 평균 생산비용은 감소하는 ‘규모의 경제’ 현상이 나타난다. 일단 구축된 플랫폼이 정착된다면 서비스를 관리․운영하는 데에는 큰 비용이 들지 않으며, 시스템의 정상적인 운용을 위한 유지보수비용 정도로 서비스의 공급이 가능하기 때문이다.
91 이러한 네트워크 외부효과 및 규모의 경제 특성은 신규사업자의 시장진입 자체를 어렵게 할 뿐만 아니라, 후발 사업자들이 시장을 이미 선점한 유력한 사업자와 유효하게 경쟁할 수 없도록 하는 요인으로 작용한다.
② 피심인의 일반 검색서비스 시장에서의 영향력 관련
92 피심인의 부동산플랫폼 이용자들 중 상당수가 피심인의 일반 검색서비스를 통해 유입되는데39), 피심인의 부동산플랫폼의 트래픽이 증가할수록 일반 검색서비스의 트래픽이 다시 증가하게 되는 양의 피드백 효과가 발생한다. 이에 따라 피심인은 부동산플랫폼을 통한 수익 외에 일반 검색서비스 영역에서의 추가 수익을 기대할 수 있으나, 일반 검색서비스를 제공하지 못하는 다른 경쟁사업자들은 부동산플랫폼 자체의 수익에만 의존해야 한다. 이용자들에게 무료로 제공되는 부동산플랫폼 서비스의 특성 상 이용자 확보를 위해서는 서비스 품질 경쟁을 해야 하는데, 부동산플랫폼 자체의 수익에만 의존해야 하는 부동산정보업체들로서는 품질 경쟁을 위한 투자여력이 피심인보다 떨어질 수밖에 없다.40)
93 또한, 피심인은 매물정보 이외에도 경매, 대출, 등기정보 서비스, 초등학교 배정 정보, 부동산 뉴스정보 등 일반 검색서비스로부터 유입된 다양한 정보를 종합적으로 제공할 수 있는 반면에 다른 부동산정보업체들은 기본적인 매물정보와 중개업소의 영업을 지원하는 서비스 외의 정보들은 부수적․보완적으로 제공할 수밖에 없는바, 일반 검색서비스를 제공하지 않는 부동산정보업체들은 사실상 피심인과의 서비스 품질 경쟁에서 열위에 놓일 수밖에 없다.
94 이와 관련하여 피심인과 같이 일반 검색서비스를 제공하기 위해서는 알고리즘을 개발하고 데이터 크롤링(crawling)41) 및 인덱싱(indexing)42)을 위한 엄청난 규모의 투자가 필요하나, 대다수 부동산정보업체들은 이러한 투자 비용을 감수할 여력이 없으며, 투자 비용을 감수하더라도 일반 검색서비스 시장 역시 네트워크 외부효과 등이 존재하는바 후발 사업자들이 일반 검색서비스 시장에 안정적으로 진입하기도 어렵다.
95 피심인의 경쟁사업자 중 카카오만이 피심인과 마찬가지로 일반 검색서비스를 제공하고 있어 사실상 유일하게 피심인과의 유효한 경쟁을 기대할 수 있으나, 일반 검색서비스 시장에서의 카카오의 점유율이 피심인에 비하여 매우 미미한 점43) 등을 고려할 때 카카오의 피심인에 대한 경쟁력 역시 매우 제한적일 수밖에 없다.
③ 경쟁사업자와의 사업능력의 격차 관련
96 피심인은 당해 시장에 참여하고 있는 경쟁사업자들에 비해서 사업규모, 자금력 등 모든 측면에서 현저하게 우월한 사업자이다.
97 2017년 기준으로 피심인은 상당한 사업능력을 가지고 있는 카카오보다도 매출액은 2.4배, 당기순이익은 6.0배나 더 크며, 다른 부동산정보업체 중 매출규모가 가장 큰 부동산써브보다는 매출액은 약 50.9배, 당기순이익은 약 75.1배나 더 크다.
<표 54> 피심인과 경쟁사업자의 재무상태 비교(2017년 기준)
(단위: 백만 원)
* 자료출처: 각 사업자 IR 자료 및 제출자료(소갑 제8-1호증 내지 제8-7호증)
98 정리하면, 피심인은 2014년 이후 당해 시장의 가장 유력한 사업자로 자리매김하였는바, 당해 시장의 네트워크 외부효과 및 규모의 경제 특성, 일반 검색서비스 시장에서의 피심인의 영향력, 피심인과 다른 경쟁사업자와의 사업능력 격차 등으로 사실상 다른 경쟁사업자들이 피심인과 유효한 경쟁을 할 수 있을 것이라고 기대하기는 어려운 실정이다.
99 실제로 대부분의 부동산정보업체들은 각자의 부동산플랫폼 서비스를 통해 피심인과 직접적으로 경쟁하는 대신 피심인과의 업무제휴를 통해 사실상 피심인에게 매물정보를 제공하는 역할에 치중하고 있고, ○○○ 및 ○○○ 등 신규진입자들의 경우에도 피심인을 포함한 기존 온라인 부동산플랫폼에서 취급하지 않고 있던 1인 및 2인 가구를 위한 소형 임대차 매물에 집중하는 등 사실상 피심인과의 직접적인 경쟁을 회피하는 전략으로 당해 시장에 진입하였을 뿐 실질적으로 피심인과 유효한 경쟁을 하고 있다고 보기는 어려우며44), 카카오의 경우에도 2015년 이후 매물건수나 PV 및 UV 기준 시장점유율이 계속 감소하는 등 피심인의 경쟁사업자로서의 역할을 수행하지 못하고 있다.
(다) 피심인 의사에 따른 거래구조 및 거래조건 변경 사례
100 위 1. 나. 2) 다)에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2014. 5. 1.부터 공인중개사로부터는 더 이상 매물정보를 받지 않고 부동산정보업체들을 통해서만 매물을 받는 구조로 거래구조를 변경하였다. 이는 피심인과의 경쟁을 지속하기 어려웠던 부동산정보업체들의 요청에 의한 것이기도 하나, 사실상 피심인 의사에 따른 것인바45) 피심인이 경쟁사업자를 포함하여 거래구조 자체를 변경할 수 있는 지위를 가지고 있었음을 보여준다.
101 거래구조 변경 이후 부동산정보업체들은 사실상 피심인의 경쟁사업자라기보다는 피심인에게 매물정보를 공급하는 거래상대방의 역할에 치중하게 되었고, 피심인은 6개월 단위로46) 부동산정보업체들과 매물제휴 계약을 체결하면서 거래상대방인 부동산정보업체들의 의사와 무관하게 자신이 원하는 거래조건을 관철시킬 수 있었는바, 이는 피심인이 단독으로 거래조건을 결정․유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가지고 있었음을 간접적으로 보여주는 것이다.
(라) 소결
102 피심인의 매물건수 기준 시장점유율과 이용자 측면에서의 PV 및 UV 기준 시장점유율이 상당한 점, 네트워크 외부효과 등 당해 시장의 특성 및 피심인의 일반 검색서비스 시장에서의 영향력 등으로 다른 경쟁사업자에게 피심인과의 유효한 경쟁을 기대하기 어려운 점, 실제로 피심인의 의사에 따라 거래구조 자체를 변경하고 이 사건 배타조건부 거래조건을 설정할 수 있었던 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인은 단독으로 또는 적어도 다른 사업자와 함께 거래조건을 결정․유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자에 해당한다.
나) 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 거래하였는지 여부
103 위 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이 피심인은 부동산정보업체들과의 매물제휴 계약서에 확인매물정보 등의 제3자 제공금지 조항을 추가할 것임을 통보하고, 실제 관련 조항을 부동산 매물 제휴 계약서에 삽입하는 방법으로 부동산정보업체들로 하여금 사실상 카카오 등 자신의 경쟁사업자와 거래하지 못하도록 하였다.
104 피심인의 2015. 5. 1.자 부동산 매물 제휴 계약서는 부동산정보업체들로 하여금 피심인의 사전 서면동의 없이 결과 혹은 결과의 내용이 반영된 매물을 제3자에게 제공할 수 없도록 하였고(제2조 제2항), 2016. 5. 1.자 부동산 매물 제휴 계약서는 부동산정보업체들로 하여금 피심인의 사전 서면동의 없이 확인매물정보 또는 확인매물정보의 결과값(확인매물정보 여부 구분값 포함)을 제3자에게 제공할 수 없도록 하였을 뿐만 아니라(제2조 제3항) 이를 위반한 경우 피심인이 즉시 계약을 해지할 수 있도록 하였다(제12조). 또한, 피심인의 2017. 5. 1.자 부동산 매물 제휴 계약서는 확인매물정보의 제3자 제공금지와 관련하여 2016. 5. 1.자 계약서와 동일한 조항을 두면서(제2조 제4항 및 제12조) 추가적으로 피심인 또는 KISO에 검증을 의뢰한 매물정보 자체도 3개월 간 제3자에게 제공할 수 없도록 하였다(제2조 제3항).47)
105 피심인의 이러한 행위는 거래상대방인 부동산정보업체들이 피심인의 경쟁사업자와 거래하지 않을 것을 조건으로 하여 그 거래상대방인 부동산정보업체들과 거래하는 행위에 해당한다.
다) 부당성 인정 여부
(1) 의도 및 목적
106 이 사건 배타조건부 거래행위의 성격상 행위 자체에 경쟁을 제한하려는 의도 및 목적이 당연히 포함되어 있다고 보아야 하며, 실제로 피심인이 경쟁사업자인 카카오와 부동산정보업체들 간 거래를 저지하기 위해 이 사건 행위를 기획하고 실행하였음은 피심인의 내부문건 등을 통해서도 확인할 수 있다.
107 우선 카카오가 ○○○와 업무제휴를 시도할 당시, 피심인은 부동산정보업체 입장에서 카카오와의 제휴가 중개업소 영업에 도움이 되기 때문에 카카오의 제안을 쉽게 거절하지 못하고 있으나 확인매물의 제3자 제공금지 조항으로 이를 방어하고 있는 상태이며, 카카오에 부동산정보업체들이 입점하게 될 경우 피심인과 카카오의 점유율 격차가 좁혀질 수 있으므로 부동산정보업체가 카카오에 입점하지 않거나 입점하는 것이 부동산정보업체에게 득이 되지 않는 상황을 만들어야 한다고 진단하고 있는바, 이를 통해 당해 계약조건의 의도와 목적을 분명히 확인할 수 있다.
<표 55> 피심인의 방어방안(2017. 5. 22.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제16호증)
<표 56> 피심인의 방어방안(2017. 5. 24.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제82호증)
108 또한, 피심인은 피심인을 중심으로 하는 매물정보 생태계를 공고히 하기 위해 이 사건 배타조건부 거래행위와 함께 우수 파트너사를 위한 상품 개발, 입점비 차등 등의 대응방안도 검토하였는데, 이는 공통적으로 경쟁사업자인 카카오와 부동산정보업체들 간 거래를 저지하기 위한 것이었음을 아래 <표 57>～<표 59>와 같은 피심인 내부문서를 통해 확인할 수 있다.
<표 57> 관계업체에 대한 피심인의 대응전략
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제83호증)
<표 58> 피심인이 당면한 과제에 대한 정리
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제84호증)
<표 59> 피심인이 직원 △△△의 진술조서
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제85호증)
109 아래 <표 60> 및 <표 61>과 같이 피심인이 부동산플랫폼 서비스를 제공하는 목적은 부동산플랫폼 자체의 수익보다는 일반 검색서비스와의 양의 피드백 효과를 고려한 것인바, 피심인이 유독 부동산정보업체와 카카오 간의 거래를 저지하려 한 이유는 경쟁사업자 중 유일하게 카카오만이 일반 검색서비스를 제공하고 있어 당해 시장뿐만 아니라 일반 검색서비스 시장에서도 경쟁하고 있는 관계이고, 카카오 역시 부동산플랫폼 서비스와 일반 검색서비스 간 양의 피드백 효과를 통해 자신의 시장지위를 위협할 가능성이 있기 때문이라고 판단된다.
<표 60> 부동산서비스의 목적 관련 피심인 검토의견
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제84호증)
<표 61> 피심인의 부동산서비스에 대한 관점
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제84호증)
(2) 경쟁제한 우려 및 효과
(가) 거래상대방의 멀티호밍(multi-homing) 유인 차단
110 부동산정보업체들은 각자의 부동산플랫폼을 통해 피심인과 경쟁하는 관계이나, 피심인과 업무제휴 계약을 체결한 이후에는 사실상 피심인에게 매물정보를 제공하는 역할에만 치중하고 있다. 이미 당해 시장에서의 경쟁력을 사실상 상실한 부동산정보업체들로서는 독자적으로 부동산플랫폼 서비스 시장에서 경쟁하기 보다는 매물정보 공급자로서의 역할에 치중하고 있는 것이다.
111 부동산 매물정보는 공급의 비배제성(non-excludability)을 가지고 있는바, 매물정보 공급자 입장에서는 가능한 많은 부동산서비스플랫폼에 자신의 매물을 공급하는 것이 유리하다.48) 따라서 피심인 외에 카카오 등 다른 사업자에게 확인매물정보를 제공하지 못하도록 하는 거래조건은 부동산정보업체들의 경제적 이득에 반하는 것이다. 이는 아래 <표 62> 부동산정보업체 직원의 진술을 통해서도 확인된다.
<표 62> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제18호증)
112 그럼에도 불구하고 피심인은 배타조건부 거래조건을 관철시켰는바, 부동산정보업체들이 피심인의 배타조건부 거래조건을 거절할 수 없었던 이유는 ① 피심인은 당해 시장의 1위 사업자로서 사실상 최종 이용자에게 접근하기 위해 반드시 거쳐야 하는 게이트 키퍼(gate keeper)의 역할을 하고 있었고, ② 당해 시장에서의 경쟁력을 상실한 부동산정보업체들은 사실상 피심인과의 거래에 의존하고 있어 피심인과의 거래가 단절될 경우 당해 시장에서 독자적으로 존속하기도 어려울 뿐만 아니라, ③ 카카오 등 다른 사업자와 거래하더라도 피심인과의 거래 단절로 상실되는 최종 이용자 규모를 확보하기는 사실상 곤란하기 때문으로 보인다.
113 또한, 피심인이 정하는 알고리즘에 따라 부동산정보업체의 매물정보 노출순위가 결정되는바, 부동산정보업체로서는 아래 <표 63> 및 <표 64>와 같이 피심인의 거래조건을 위반할 경우 계약해지까지 되지는 않더라도 자사의 매물이 후순위로 밀리는 등의 불이익을 받을 수 있다는 점도 고려할 수밖에 없었던 것으로 보인다.
<표 63> 카카오와의 제휴보류에 대한 ○○○ 내부보고(2018. 1. 24.)
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제86호증)
<표 64> ○○○ 직원의 진술조서
* 자료출처: 참고인 진술조서(소갑 제18호증)
(나) 경쟁사업자의 시장진입 내지 확대기회를 봉쇄
① 봉쇄 효과 및 범위
114 앞서 살펴본 바와 같이 부동산정보업체들은 피심인과의 업무제휴 이후 사실상 피심인의 경쟁사업자가 아닌 매물정보 공급자로서의 역할에 치중하게 되었고, 이를 통해 피심인 역시 부동산 매물정보를 효율적‧안정적으로 확보할 수 있게 되었다.
115 양질의 매물정보 확보 여부는 사실상 부동산플랫폼 서비스 사업자의 경쟁력에 큰 영향을 미치는바, 당해 시장에 새롭게 진입하고자 하는 잠재적 경쟁사업자 및 피심인을 제외한 다른 경쟁사업자들도 1위 사업자인 피심인과의 유효한 경쟁을 위하여 개별 공인중개사를 통해 매물정보를 공급받기보다는 피심인처럼 부동산정보업체들을 통해 효율적‧안정적으로 매물정보를 확보할 필요가 있다.
116 왜냐하면, 일정 수준 이상의 이용자를 확보하고 있지 못하는 신규 및 후발 사업자로서는 개별 공인중개사의 자발적인 매물정보 의뢰를 기대하기 어려운바, 이들이 부동산정보업체들을 통하지 않고 개별 공인중개사들을 통해 피심인과 유효하게 경쟁할 수 있을 정도의 매물정보 수량을 확보하기는 사실상 어렵고, 이들이 공인중개사 등을 통해 매물정보를 확보하기 위해서는 별도로 영업직원을 두거나 광고대행사 등을 통할 수밖에 없는바, 이 경우 부동산정보업체들을 통해 매물정보를 확보하는 것보다 관리비용이 늘어날 수밖에 없어49) 경쟁력을 유지하기도 어렵기 때문이다.
117 또한 부동산정보업체들 입장에서도 피심인에게 제공하는 매물정보를 서로 공유할 경우 단순히 피심인에게 매물정보를 공급하는 역할을 넘어서서 피심인과 유효하게 경쟁할 수 있는 여건을 갖출 수도 있으나, 피심인의 배타조건부 거래조건은 이러한 가능성 자체를 차단한다.
118 이처럼 부동산정보업체들이 피심인에게 제공하는 매물정보를 신규 사업자나 다른 경쟁사업자(거래당사자 외 부동산정보업체 포함)로 하여금 확보할 수 없도록 하는 피심인의 배타조건부 거래조건은 당해 시장에서 신규 사업자의 시장진입 및 다른 경쟁사업자의 시장 확대기회를 봉쇄하거나 봉쇄할 우려가 크다.
119 위반기간(2015. 5.～2017. 9.) 동안 매물건수 기준 피심인의 시장점유율은 41.19%에 이르는 바(위 <표 50> 참조), 이론적으로 이를 이 사건 배타조건부 거래조건에 따른 봉쇄율로 볼 수 있다. 이와 관련하여 40% 이상의 봉쇄율 자체도 상당한 규모이나, 피심인과 전속거래하는 부동산정보업체들의 시장점유율 합계가 39.97%에 달하고, 이들 물량 중 대부분은 피심인의 매물건수와 중복될 뿐만 아니라 사실상 각 부동산정보업체를 제외하고 다른 경쟁사업자들에게는 공급될 수 없는 물량인 점 등을 고려하면 실질적인 봉쇄율은 훨씬 더 클 수밖에 없다.
② 봉쇄 기간
120 피심인이 이 사건 배타조건부 거래조건의 계약을 체결한 기간은 2015. 5. 1.부터 2017. 10. 31.까지이나, 피심인은 2017. 9. 28. 공문을 통해 부동산정보업체들에게 해당 조항의 효력이 없음을 통지하였는바, 실제 이 사건 위반행위로 인한 봉쇄 기간은 약 2년 5개월 정도이다.
121 그러나 동 계약조건이 삭제되었음에도 불구하고 일부 부동산정보업체는 여전히 부동산 매물정보를 타 업체에게 공급하는 경우 피심인으로부터 일정한 불이익을 받을 것을 우려하고 있는 것으로 확인되었다.(위 <표 63> 및 <표 64> 참조)
(다) 피심인의 시장지배력 강화, 혁신가능성 저해 및 소비자 선택권 감소
122 피심인의 배타조건부 거래조건은 경쟁사업자의 시장진입 내지 확대기회를 봉쇄함으로써 피심인의 당해 시장에서의 지배력을 더욱 강화하였다.
123 실제로 피심인의 배타조건부 거래조건으로 인하여 카카오와 부동산정보업체들 간 거래는 무산되었고, 피심인과 유효하게 경쟁할 수 있을 정도의 매물물량을 확보하는데 어려움을 겪은 카카오는 부동산 팀 인력을 감축하고 부동산 사업 비중을 줄이기로 하는 등 사실상 피심인과의 직접적인 경쟁을 포기하기에 이르렀다.50)
124 앞서 살펴본 바와 같이 일반검색서비스를 제공하는 카카오는 피심인과 실질적으로 유효하게 경쟁할 가능성이 가장 높은 경쟁사업자인바, 이러한 카카오의 당해 시장에서의 경쟁력 상실은 피심인의 시장지배력을 더욱 공고히 하는 요인으로 작용한다. 일반검색서비스를 제공할 수 없는 다른 경쟁사업자들은 사실상 피심인에게 매물정보를 제공하는 역할에 치중하거나 피심인이 주요하게 취급하고 있지 않는 오피스텔 및 원룸 매물의 서비스에만 치중하고 있다는 점을 고려하면 더욱 그러하다.
125 실제 위반행위 기간 전후 피심인 대비 경쟁사업자인 카카오의 순방문자수(UV) 비율을 보면, 그 전에는 카카오의 UV가 근소한 차이로 뒤지거나 오히려 피심인을 앞지르기도 하였으나 이 사건 행위 시점 이후 피심인 대비 카카오의 UV 비율이 급격하게 감소하였고, 피심인 대비 카카오의 페이지뷰(PV) 비율 역시 이 사건 행위 시점 이후 급격히 감소하였는바, 이는 피심인의 시장지배력이 그 만큼 강화되었음을 보여주는 것이다.
<표 65> 피심인과 카카오의 경쟁상황 추이
* 자료출처: 피심인 제출자료(소갑 제6-1호증 및 제8호증)
126 결과적으로 이 사건 위반행위로 인하여 피심인의 시장지배력은 더욱 강화되었는바, 이로 인한 사업자간 경쟁감소는 당해 시장의 혁신가능성 저해 및 소비자 선택권 감소로 이어질 수밖에 없다.
(라) 소결
127 피심인의 배타조건부 거래조건은 거래상대방의 멀티호밍 유인을 차단하여 경쟁사업자의 시장진입 및 확대기회를 봉쇄함으로써 피심인의 시장지배력을 더욱 강화할 우려가 있고, 이는 당해 시장에서의 혁신저해 및 소비자 선택권 감소로 이어질 수 있는 점, 실제 경쟁사업자의 시장 확대기회가 저지되고 피심인의 시장지배력이 강화된 점 등을 고려할 때 이 사건 위반행위로 인한 경쟁제한 우려 및 효과는 충분히 인정된다.
라) 소결
128 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제5호 전단 및 동법 시행령 제5조 제3항 제2호의 부당하게 거래상대방이 경쟁사업자와 거래하지 아니할 것을 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 경우에 해당한다.
2) 불공정거래행위 중 구속조건부거래행위(배타조건부거래행위)
가) 경쟁사업자와 거래하지 아니할 조건으로 거래하였는지 여부
129 위 2. 다. 1) 나)에서 서술한 바와 같이, 피심인의 행위는 경쟁사업자와 거래하지 아니할 조건으로 거래하는 행위에 해당한다.
나) 부당성 인정 여부
130 위 2. 다. 1) 다)에서 서술한 바와 같이 피심인의 경쟁제한 의도 및 목적이 인정되는 점, 피심인의 행위는 거래상대방인 부동산정보업체가 자유로운 의사결정을 통해 추가적인 이익을 실현할 자유를 직접적으로 침해한 행위에 해당하는 점, 이로 인한 경쟁제한 우려 및 효과도 상당하다고 판단되는 점 등을 고려할 때 부당성이 충분히 인정된다.
다) 합리성이 있는 행위인지 여부
131 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 행위를 합리성이 있는 행위로 보기도 어렵다.
132 우선, 이 사안의 경우 기술성‧전문성 등으로 인해 A/S활동 등에 있어 배타조건부거래가 필수 불가피하다고 인정되는 경우라 할 수 없으며, 소비자후생에 긍정적인 영향을 준다고 보기도 어렵다.
133 또한, KISO의 매물확인 시스템은 부동산정보업체로부터 별도의 서비스 수수료를 받고 제공되고 있는바, 그 서비스 결과인 매물의 소유는 원칙적으로 부동산정보업체에게 속한다고 볼 수 있고, KISO의 매물확인 시스템을 통해 확인된 매물정보라는 사실만 타 업체가 홍보하지 못하도록 하여도 정보의 특성상 무임승차를 방지하는 효과가 있다는 점 등을 고려할 때 피심인이 확립한 KISO의 매물확인 시스템을 통해 확인된 매물정보를 타 업체가 이용하는 것을 무임승차로 보기도 어렵다.51)
라) 소결
134 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제5호 전단 및 동법 시행령 제36조 제1항 및 별표 1의2 제7호 가목의 배타조건부거래행위에 해당한다.
3) 피심인 주장에 대한 검토
가) 피심인의 시장지배력을 인정하기 어렵다는 주장
135 피심인은 최종 이용자에게 무료로 제공되는 부동산플랫폼 서비스의 특성 상 피심인의 시장점유율은 시장지배력과 무관한 이용자 편의를 위한 혁신의 결과인 점, 피심인의 사업모델 변경 역시 거래상대방인 부동산정보업체들의 요구에 의한 것인 점, 사업모델 변경 이후 부동산정보업체들과의 계약과정에서 입점비 등을 인상한 사실도 없는 점 등을 고려할 때 시장점유율만으로 피심인의 시장지배력을 인정하기는 곤란하다고 주장한다.
136 그러나 이용자에 대한 무료제공 및 혁신노력과 시장지배력의 유무는 직접적인 관련이 없는 점, 부동산정보업체들의 요구에 의하여 사업모델을 변경한 것은 사실이나 이는 사실상 거래구조 자체를 피심인 의사에 따라 변경할 수 있을 정도로 피심인의 시장지배력이 상당하였음을 보여주는 것일 수도 있는 점, 입점비 등을 인상하지 않은 것은 시장지배력이 없기 때문이 아니라 이를 통해 당해 시장에서의 지배력을 유지함으로써 일반검색서비스 시장 등에서의 지위를 더욱 강화하기 위한 것으로 볼 수 있는 점 등을 고려할 때 피심인 주장은 인정하기 어렵다.
나) 거래상대방의 거래처 선택의 자유를 침해하지 않았다는 주장
137 피심인은 부동산정보업체들이 확인매물서비스를 거치지 않은 매물정보는 충분히 제3자에게 제공할 수 있었고, 피심인과 부동산정보업체들 간 계약기간도 6개월에 불과하여, 부동산정보업체들로서는 누구와 제휴할지를 스스로 결정하고 비중을 조정하는 방식으로 거래처를 자유롭게 선택할 수 있었던 점, 실제 관련 조항이 삭제된 이후에도 대부분의 부동산정보업체들은 카카오 등 다른 사업자와 거래하지 않고 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 계약조항으로 인하여 거래상대방인 부동산정보업체들의 거래처 선택의 자유가 침해되었다고 보기는 어렵다고 주장한다.
138 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 피심인의 이 사건 배타조건부 거래조건의 핵심은 거래상대방인 부동산정보업체들의 멀티호밍을 차단한 것으로서, 부동산정보업체들이 다른 경쟁사업자와 거래하기 위해서는 사실상 게이트 키퍼의 역할을 하고 있는 피심인과의 거래를 포기해야 하나, 피심인과의 거래에 의존하고 있는 부동산정보업체들로서는 피심인과의 거래를 포기하고 다른 경쟁사업자와 거래하는 것이 사실상 불가능한 점, 피심인에 대한 거래의존도가 높은 부동산정보업체들에게 계약기간이 단기라는 점은 오히려 거래조건에 대한 협상력을 떨어뜨리는 점, 관련 조항 삭제 이후에도 부동산정보업체들이 자신들에게 유리한 멀티호밍을 하지 못하고 있다는 점은 오히려 피심인의 부동산정보업체들에 대한 지배력이 그만큼 상당함을 보여주는 것으로 해석할 수 있는 점 등을 고려할 때 해당 거래조건이 거래상대방의 거래처 선택의 자유를 침해하지 않았다는 피심인 주장 역시 인정하기 어렵다.
다) 정당한 지식재산권 행사라는 주장
139 피심인은 피심인이 ‘확인매물시스템’ 및 관련 영업방법에 대한 특허권자이자 ‘확인매물정보’들로 이루어진 데이터베이스의 데이터베이스권자인 점, ‘확인매물시스템’, ‘확인매물서비스’ 및 ‘확인매물정보’는 피심인의 영업비밀 및 부정경쟁방지법상 보호되는 성과인 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 지식재산권의 정당한 행사로서 법 적용대상이 아니라고 주장한다.
140 그러나 매물정보는 각 부동산정보업체가 노력과 비용을 들여 수집한 정보이므로 보유와 처분권한은 당연히 부동산정보업체에게 있는 점, 피심인이 보유하고 있는 특허들은 모두 절차와 방법에 관한 것으로 매물정보 자체에 대한 배타적 권한을 가지고 있지는 않은 점, 실제 계약서상에도 매물정보 및 확인매물정보 내용에 대한 책임은 부동산정보업체에게 있다고 규정되어 있을 뿐 매물정보에 대한 권한이 피심인에게 이전된다는 조항은 없는 점, 피심인은 부동산정보업체로부터 매물정보를 구매한 바 없고, 오히려 자신의 검증서비스 절차를 이용하는 대가로 검증료를 받고 있는 점 등을 고려하면 부동산정보업체가 검증서비스 절차를 거친 매물정보를 제3자에게 제공하는 것이 피심인의 특허권을 침해하는 행위라고 보기는 어렵다.
141 또한, 직접적인 노력과 비용을 들여 취득한 정보에 대하여 저작권을 인정한 사례52)가 있으나, 피심인의 경우에는 부동산정보업체가 수집한 정보를 검증하여 게시하는 역할을 하는 것에 불과한바, 확인매물정보 자체를 저작권에 따른 보호대상이라고 보기 어려우며, 운영자의 인적․물적 투자에 대한 부분을 인정하는 차원에서 데이터베이스권을 인정한 사례53)와 달리 피심인은 매물정보가 진정성이 있는지 여부만 추가적인 가치로 생산하였고, 이미 그 대가로 검증료를 받고 있는바, 부동산정보업체가 수집한 매물정보 자체에 대한 피심인의 데이터베이스권을 인정하기도 어렵다.
142 마지막으로 매물정보는 피심인이 생산한 정보가 아니라 거래상대방으로부터 확보한 정보여서 이미 여러 주체가 알고 있는 정보이므로 영업비밀의 요건 중 ‘비공지성’ 요건을 충족하지 않으며, 당해 정보를 피심인이 관리의사를 가지고 상당한 관리노력을 기울여 왔다고 볼 수도 없으므로 ‘비밀관리성’ 요건도 충족하지 않는바, 부동산정보업체들이 확인매물정보를 제3자에게 제공하는 것이 피심인의 영업비밀을 침해한다고 보기도 어렵다.
143 설령 피심인의 지식재산권이 인정된다고 하더라도, 피심인은 경쟁제한적인 의도 및 목적 하에 피심인의 검증서비스를 거친 확인매물정보임을 알 수 있도록 하여 제3자에게 제공하는 것만 금지한 것이 아니라 검증서비스를 거친 확인매물정보 자체를 제3자에게 제공할 수 없도록 하였는바, 이는 지식재산권으로 보호되는 범위를 벗어난 것으로서 정당한 지식재산권의 행사로 보기 어렵다.
4) 소결
144 따라서 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제5호 전단 및 제23조 제1항 제5호 전단에 해당하여 위법하다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
145 피심인에 대하여 앞으로 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 다시 할 우려가 있으므로 법 제5조 및 제24조에 따라 시정명령을 부과하고, 피심인의 행위는 시장지배적지위 남용행위로서 자유롭고 공정한 경쟁질서를 크게 저해하는 경우에 해당하므로, 법 제6조, 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시54)(이하 ‘과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 관련매출액
146 법 시행령 제9조 제1항에 따르면 관련매출액이라 함은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 매출액을 말한다.
147 따라서 위반기간인 2015. 5. 1.부터 2017. 9. 28.55)까지의 피심인의 온라인 부동산 사업부문 매출액56)인 46,971,259,927원57)을 관련매출액으로 산정한다.
2) 부과기준율
148 피심인이 경쟁사업자를 배제하기 위한 의도 및 목적을 가지고 이 사건 위반행위를 한 점, 이 사건 위반행위로 인한 봉쇄효과 및 경쟁사업자 배제효과 등이 상당한 점 등을 고려하여 이 사건 위반행위를 ‘중대한 위반행위’로 평가하고, 2.2%의 부과기준율을 적용하기로 한다.58)
3) 산정기준
149 위 관련매출액에 부과기준율(2.2%)을 곱한 금액인 1,032,179,718원을 산정기준으로 한다.
4) 1․2차 조정
150 피심인에게 1ㆍ2차 조정사유가 없으므로 1ㆍ2차 조정 산정기준은 위 산정기준을 그대로 유지한다.
5) 부과과징금의 결정
151 피심인에게 부과과징금 단계의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준을 유지하되, 1백만 원 미만의 금액은 버려서 1,032,000,000원을 피심인에 대한 부과과징금으로 결정한다.
4. 결론
152 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 법 제3조의2 제1항 제5호 전단 및 법 제23조 제1항 제5호 전단에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제5조 및 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제6조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2021년 1월 20일
의 장 위 원 장 조 성 욱
주심위원 김 형 배
위 원 윤 수 현
위 원 김 봉 석
위 원 이 정 희
위 원 정 재 훈
위 원 최 윤 정
<별지 1>
1) 이하 회사명을 기재함에 있어 ‘주식회사’는 생략하거나 ‘㈜’로 약칭한다.
2) 피심인의 주요 사업 분야는 광고, 비즈니스플랫폼, IT플랫폼, 콘텐츠서비스 등이다. 이 중 비즈니스플랫폼 사업은 판매전략과 사용자의 정보탐색 수요를 연결시켜 비즈니스 활동을 촉진시키는 상품으로, 콘텐츠검색광고, 쇼핑검색광고 등을 예로 들 수 있다. 한편 IT플랫폼은 네이버페이, 클라우드와 같이 네이버 플랫폼 내 원활한 비즈니스 활동을 지원하는 기술관련 사업을 의미한다. 콘텐츠서비스란 웹툰, 웹소설과 같이 창작자와 사용자가 자유롭게 창작하고 소비하는 콘텐츠 생태계를 제공하는 사업이다.
3) 2017년 부동산의 매출액은 매물입점비, 매물확인비, 기타가 각각 *,***백만 원, **,***백만 원, **백만 원으로 총 **,***백만 원이다.
4) PV란, 페이지뷰(page view)를 의미하며 측정기간 중 사이트에 방문한 방문자들의 총 페이지 조회수를 의미한다.
5) 부동산 입점비 관련 피심인 법무팀 검토의견 : “다면플랫폼서비스(부동산서비스 뿐만 아니라 포털서비스로의 성격이 있음)의 특성이 있으므로, 당사의 부동산서비스는 반드시 입점업체에 대한 매물정보플랫폼서비스 만에 목적이 있는 것이 아니라 포털서비스에 대한 이용자의 PV를 증가시키기 위한 목적이 있고 그것으로 인하여 당사의 검색서비스 등 다른 서비스가 혜택을 본다고 볼 수 있으며, (중략) 부동산서비스에 대하여 발생하는 모든 비용을 매물정보플랫폼서비스의 원가로 보는 것은 부적절한 것으로 주장해볼 수 있을 것으로 생각됩니다.”
6) UV란 순방문자수(unique visitor)를 의미하며, 측정기간 중 1회 이상 해당 사이트에 방문한 중복되지 않은 방문자 수를 의미한다.
7) 2017년 온라인 PC와 모바일 웹에 대한 순이용자수(UV)를 기준으로 산정한 수치이므로 모바일 앱에 대한 이용자수를 가산한다면 더 높은 수치가 산정될 것이다.
8) 장재일․오은주, 부동산중개업 매출 및 현황 분석, 2017
9) 최민섭, 인터넷 부동산 서비스 품질이 마케팅 성과에 미치는 영향에 관한 연구, 2006
10) 온라인을 통해 고객을 유치하고 오프라인으로 유도하는 것으로, 온라인 사업이 오프라인 사업으로 확장된다는 의미이다. 최근에는 O2O서비스를 온라인과 오프라인이 결합되는 현상으로 정의하기도 한다.(임지선․홍정의․안소영, O2O서비스의 경제적 효과분석: 차별화된 서비스 재화에 대한 질적 정보중개기능의 관점에서, 2017)
11) O2O서비스는 식당과 고객(예: 배달의 민족), 숙소와 여행객(예: 에어비앤비), 택시와 택시이용자(예: 카카오택시) 등 다양한 형태의 서비스 제공자와 이용자를 연결할 수 있다.(한국인터넷진흥원, 각광받는 O2O, 국내외동향과 전망 Industrial Internet Issue Report, 제20호, 2015)
12) 온라인부동산매물광고 자율규약, 부동산 소비자보호를 위한 정책과제, 국토 제438호(2018. 4.) 참고
13) KISO는 2009년 3월 인터넷 포털사업자들이 중심이 되어 이용자들의 표현의 자유를 신장하는 동시에 이용자들의 책임을 제고하여 인터넷이 신뢰받는 정보소통의 장이 될 수 있도록 하고, 인터넷 사업자들이 이용자를 보호하기 위한 목적으로 설립된 기구이다.
14) 부동산매물클린관리센터의 참여사는 2017. 11. 기준으로 피심인, ㈜카카오, 공실클럽, 닥터아파트, 데일리팜, ㈜두꺼비세상, 룸앤스페이스, 렛츠, ㈜매경닷컴, 부동산뱅크, ㈜미디어윌(이하 ‘부동산써브’라 한다), 부동산114, 부동산파인, 지엔씨애드먼트㈜(이하 ‘스피트공실’이라 한다), 산업부동산, 선방, 스마트하우스, 알터부동산, 중앙일보조인스랜드㈜(이하 ‘조인스랜드’라 한다), ㈜텐컴즈, ㈜한경닷컴이다.
15) 이러한 과정을 통해 매물정보 중 허위매물을 구별하고 매물의 진정성을 향상시키는 일련의 과정을 ‘매물확인서비스’라고 하며, 이렇게 확인된 매물정보만을 ‘확인매물정보’라고 한다. 이는 피심인이 매물확인서비스를 통해 매도(임대)의뢰자에게 매도(임대)의사 및 매물 가격 등을 확인한 ‘매물정보’를 의미한다. 따라서 피심인의 ‘확인매물정보’는 그 외의 매물정보와는 구별되는 진정성과 신뢰성을 갖는다. 부동산매물검증센터의 참여사는 2015. 5. 현재 네이버, ○○○○○, ○○○○, ○○○○○, ○○○○○, ○○○○○○, ○○○○○, ○○○○○, ○○○, ○○○○, ○○○○, ○○○○○, ○○○○○○, ○○, ○○○○○○, ○○, ○○○○○, ○○로 네이버와 네이버에 매물을 전송하는 부동산정보업체들로만 구성되어 있다.
16) 매일경제, “네이버, 부동산 골목상권 점령”, 2012. 3. 6., 미디어오늘, “네이버 독식 때문에 중소 부동산 위기?”, 2012. 3. 7.
17) 공인중개사 등은 부동산정보업체에 매물을 등록할 때 부동산정보업체 사이트에 노출하면서 일정 금액을 추가로 지불하고 피심인에게 매물을 추가적으로 노출시킬지 여부를 선택할 수 있다. 부동산정보업체는 매물 의뢰자로부터 매물 노출에 대한 비용을 지급받고 그 중 일부를 수수료로 피심인에게 지급한다는 점에서 매물 노출에 대한 비용 중 일부를 영업수수료로 받는 영업대행사와 구분된다.
18) 통상적으로 사용자가 검색어를 입력하면 검색결과는 일반검색(generic search), 전문검색(specialized search), 온라인 검색광고(online advertisements)로 나뉘어 제공된다. 전문검색서비스란, 일반검색서비스와 대비되는 개념으로 일반검색서비스처럼 검색어와 관련된 가능한 모든 결과를 제공하는 것이 아니라 특정한 정보나 분야의 정보에 국한하여 제공한다는 점에서 차이가 있다. EC(European Commission)는 위 차이를 구분하는 기준으로 일반검색서비스의 경우 웹크롤러(Web Crawler)를 통해 전체 인터넷상의 수많은 웹페이지들을 인덱스화하는 반면, 전문검색서비스의 경우 사전에 정의된 특정한 주제 또는 카테고리의 웹페이지만을 인덱스화하는 특화된 크롤러(focused crawler) 또는 제3자가 제공하는 DB 연동 등을 사용하는 점을 들고 있다.
19) 2017년 12월 31일 기준, 월 평균 등록매물량 10만개 이상인 9개 업체들을 비교하였다.
20) 이하 ‘심사보고서 소갑 제0호증’은 ‘소갑 제0호증’이라 한다.
21) CTR=클릭수/노출수*100이다. 예를 들어 특정 광고가 100번 노출될 때 3번 클릭된 경우 CTR은 3%가 된다.
22) 인터넷포털사업자로서 온라인 부동산플랫폼을 운영하던 ㈜다음커뮤니케이션은 2014. 10. 1. ㈜카카오를 흡수합병하였고, 이후 2014. 10. 31. 상호를 ㈜카카오로 변경하였다. 심사보고서와 첨부자료 등에 기재되어 있는 ‘다음’ 또는 ‘DAUM’은 카카오를 의미하며, 이하 같다.
23) 카카오의 대응방안 검토문서(소갑 제61호증)에 보면, ○○○는 네이버 제휴매물 비중이 약 **% 정도이며, 이는 업체 평균인 약 **%보다 매우 낮은 편이다.
24) 시장지배적 지위 남용행위 심사기준 Ⅱ. 일정한 거래분야의 판단기준 1. 거래대상 참조
25) 대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 판결 참조
26) 대법원 2019. 1. 31. 선고 2013두14726 판결 참조
27) 대법원 2013. 4. 25. 선고 2010두25909 판결 참조
28) 이 경우 온라인 부동산정보 비교서비스를 제공하는 유일한 사업자인 피심인은 당연히 법상 시장지배적 지위의 사업자로 추정된다.
29) 서로를 필요로 하면서 성격이 상이한 두 부류의 고객군을 네트워크(플랫폼)을 통하여 연결시켜 주는 시장을 말한다.
30) 오픈마켓, 온라인 숙박업, 배달앱 등이 이에 해당한다.
31) 일부 사업자의 경우 부동산 부문 매출액을 따로 관리하지 않아 매출액 규모를 파악할 수 없고, 매출액 기준으로 점유율을 산정할 경우 매물노출에 대한 대가를 부동산정보업체가 수령한 후 그 중 일부를 수수료로 피심인에게 지급하는 수익구조로 인하여 실제 시장에서의 지위와 달리 피심인보다 부동산정보업체의 점유율이 오히려 높게 산정되는 문제가 발생한다.
32) 2017년 전체매물량 기준 1% 이상인 9개 업체를 대상으로 자료를 제출받았으나, ○○○의 경우 일부 기간의 자료를 제출하지 않아 실질적으로 유의미한 수준의 8개 업체의 매물건수 기준으로 산정한 시장점유율이다.
33) 위반기간 동안 피심인 제휴업체의 피심인에 대한 매물공급량 비중을 살펴보면 ○○○ 98.64%, ○○○ 53.85%, ○○○ 83.07%, ○○○ 84.80% 등이다.
34) 양면시장임을 고려하여 온라인 부동산플랫폼 정보 이용자 시장의 점유율을 통해 정보 제공자 시장의 점유율을 추정할 수 있다.
35) 2017. 12. 31. 기준, 월평균 등록매물량 10만개 이상인 9개 업체를 대상으로 하였다.
36) 2017. 12. 31. 기준, 월평균 등록매물량 10만개 이상인 9개 업체를 대상으로 하였다.
37) 네트워크 외부효과란, 어떤 재화 및 서비스에 대한 수요가 일단 형성되면 이것이 다른 사람들의 수요에 영향을 미치는 현상을 말한다. 즉, 사용자들이 몰릴수록 사용자가 계속 늘어나는 현상이 나타나는데, 이 경우 얼마나 많은 사람들이 사용하고 있는지 여부가 재화 및 서비스 선택에 중요한 영향을 미치게 되는 것이다.
38) 공급량이 증가할수록 평균 생산비용이 감소하는 효과를 말한다.
39) 2017. 10. 7.～2017. 11. 6. 기간 동안 피심인의 부동산플랫폼 이용자의 일반 검색서비스를 통한 유입비중은 온라인 PC의 경우 **.*%, 모바일의 경우 **%에 달한다.(소갑 제9호증)
40) 서비스 품질은 어느 정도 플랫폼에 대한 투자비용과 비례할 수밖에 없다.
41) 무수히 많은 컴퓨터에 분산 저장되어 있는 문서를 수집하여 검색대상의 색인으로 포함시키는 기술을 의미한다.(출처: 네이버 지식백과, IT용어사전)
42) 데이터를 찾아내기 위한 색인을 지정하는 것, 즉 정보검색을 위해 보조기억장치에 들어있는 파일에 대해 찾아보기를 지정하는 기술을 의미한다.(출처: 네이버 지식백과, IT용어사전)
43) 2016년도 말 기준 국내 주요 검색서비스 사업자의 검색횟수 점유율은 PC의 경우 피심인이 75.3%, 카카오가 15.4%, 구글이 7.4%이며, 모바일의 경우에는 피심인이 75.3%, 카카오가 15.4%, 구글이 7.3%이다.(출처: 코리안클릭)
44) 2015년 1분기부터 2018년 1분기까지의 각 사업자 등록매물의 유형별 비중을 보면 피심인은 아파트 및 상가 매물의 비중이 70.9%이고, 원룸 및 오피스텔 매물의 비중은 8.2%에 불과하나, ○○○ 및 ○○○의 경우 오히려 오피스텔 및 원룸 매물의 비중이 각각 97.9% 및 65.2%이고, 아파트 및 상가 매물 비중은 각각 2.1% 및 5.8%에 불과하다.(각 사업자 제출자료, 소갑 제81호증, 제81-1호증, 제81-2호증, 제8-2호증)
45) 단순히 부동산정보업체들의 요청에 따라 어쩔 수 없이 거래구조를 변경한 것이 아니라, 부동산정보업체들로 하여금 자신과 직접 경쟁하기보다는 사실상 자신에게 매물을 공급하는 역할을 수행하도록 함으로써 당해 시장에서의 지배력을 더욱 공고히 하려 한 것으로 볼 수 있다.
46) 사실상 온라인 부동산플랫폼 서비스 시장에서 경쟁력을 상실한 부동산정보업체들에게 피심인과의 계약 연장 여부는 회사 존립 자체에 영향을 미칠 수 있는 매우 중요한 사안이었는바, 6개월이라는 매우 짧은 계약기간은 부동산정보업체들로 하여금 피심인이 제시한 거래조건을 구체적으로 반대할 수 없도록 하는 요인으로 작용하였다.
47) 부동산 매물정보의 특성상 시의성이 가장 중요하여, 피심인의 경우에도 매물정보가 30일이 경과하면 처음부터 매물 검증 절차를 다시 거치도록 하고 있고, 대다수 부동산정보업체들도 정보의 게재기간을 대략 30일 전후로 잡고 있는바, 3개월 간 매물정보를 제3자에게 제공할 수 없도록 한 것은 사실상 매물정보의 제3자 제공을 금지한 것이다.
48) 정보재의 특성상 한번 생산된 정보를 다양한 수요자가 공유할 수 있고, 여러 수요자가 공유할수록 거래성사 가능성이 높아지므로, 매물 공급자 입장에서는 이윤극대화 측면에서 기왕 생산된 매물정보를 특정 사업자에게만 공급하는 것보다 여러 사업자에게 공급하는 것이 유리하다.
49) 카카오의 경우 개별 공인중개사를 통해 매물정보를 공급받고 있는바, 카카오가 매물정보 공급에 대한 대가로 광고대행사에게 지급하는 비용은 2015년 약 *억 원, 2016년 약 *.*억 원으로 전체 부동산 관련 매출액의 약 **.*% 및 **.*%에 달한다.(소갑 제94호증) 피심인 역시 부동산정보업체가 개별 공인중개사 각각에 대한 관리운영비용을 피심인에게 전가할 수 있다는 점을 ‘잠재적 리스크’로 표현할 정도로 직접적인 관리비용이 상당히 큰 부담으로 작용할 수 있음을 인정하고 있다.(소갑 제7호증)
50) 카카오 직원 진술조서(소갑 제75호증)
51) 이와 관련하여 피심인의 내부문서에도 카카오와 부동산정보업체들 간 업무제휴를 저지한다는 의도 및 목적만 드러날 뿐 무임승차 방지 목적은 언급되어 있지 않다.
52) 서울지방법원은 부동산경매정보 사이트와 관련하여 전국 경매법원의 경매정보를 수집하여 보유한 정보의 총체가 저작권법상 데이터베이스에 해당한다고 판단한 바 있다.(2014. 12. 24. 선고 2014가합104306 판결)
53) 원고가 자신의 아이디어로 원고 사이트를 개설하고, 데이터를 분류․정리하며, 체계․카테고리․항목 등을 설계하고, 개별적․체계적 검색기능을 도입하여, 사용자들이 기록한 정보의 오류를 검증․수정하고, 서버 호스팅 비용 및 도메인 등록비용을 납부하며, 법적 분쟁의 소지가 있는 문서와 광고성 자료들을 관리․수정․삭제하고, 원고 사이트의 기본방침과 작성규칙을 제정하여 이를 모든 게시글에 적용하며, 약 10년 동안 원고 사이트에 상당 기간 접속하여 서버가 다운되는지 실시간으로 확인하고 다운되는 경우 이를 복구하며, 원고 명의의 서버 4대를 운용하면서 16,000명의 가입자와 25만 개 위키 문서를 갖춘 원고 사이트를 유지․관리해 온 여러 사정을 종합적으로 고려하면, 원고는 데이터베이스에 해당하는 원고 사이트를 제작하기 위하여 인적 또는 물적으로 상당한 투자를 하였고, 그 소재의 갱신․검증 또는 보충을 위하여도 인적 또는 물적으로 상당한 투자를 한 자로서 원고 사이트에 대한 데이터베이스제작자에 해당한다고 봄이 타당하다.(서울고등법원 2016. 12. 15. 선고 2015나2074198 판결, 상고심은 심리불속행으로 확정)
54) 2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말한다.
55) 피심인에게 제공한 정보를 제3자에게 제공하지 못하도록 하는 조건으로 피심인이 부동산정보업체와 최초 계약한 날을 시기로 보고, 피심인이 공문을 통해 제3자 제공금지 조항의 효력이 없음을 부동산정보업체에 통보한 날을 종기로 본다.
56) 검증료, 입점료 및 기타매출을 포함하되, 이 사건 위반행위와 관련이 없는 디스플레이 광고매출액은 제외한다.
57) 2017. 9. 1.부터 9. 28.까지의 매출액은 2017년 9월 매출액을 기준으로 일할 계산하였다.
58) 과징금고시 Ⅳ. 4. 라.의 규정에 따라 하나의 행위가 여러 개의 법령규정에 위반되는 경우 각 행위별 과징금 중 큰 금액을 기준으로 과징금을 부과하는 바, 중대한 위반행위의 경우 시장지배적지위 남용행위의 부과기준율은 1.5% 이상 2.3% 미만이고, 불공정거래행위의 부과기준율은 0.8% 이상 1.6% 미만이므로, 부과기준율이 더 큰 시장지배적지위 남용행위의 부과기준율을 적용하였다.