Korea Fair Trade Commission, Decision of 17 May 2022, Iconsoft, No. 2022-052
(emphasis added)
공 정 거 래 위 원 회
제 1 소 회 의
의 결(약) 제 2022 – 052호
2022. 5. 17.
사건번호2020서총1280
사건명(주)아이콘소프트의 구속조건부거래행위에 대한 건
피 심 인주식회사 아이콘소프트
서울 금천구 가산디지털2로 14, 710호(대륭테크노타운12차)
대표이사 김○○
심의종결일2022. 5. 12.
주문
1. 피심인은 대리기사가 자신의 배차 앱을 무선이동통신기기 등에 설치할 때 동의한 권한을 남용하여 경쟁사업자의 배차 앱을 설치한 대리기사가 자신의 배차 앱에 접속하는 것을 차단하는 등의 방법으로 부당하게 거래상대방이 자신의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인은 이 시정명령을 받은 날로부터 30일 이내에 위 1.의 행위를 함으로써 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」을 위반하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 <별지>의 문안대로 이 시정명령 이행일 현재 춘천 지역에서 자신의 배차 앱을 이용하는 대리기사에게 배차 앱을 통하여 통지하고 그 결과를 공정거래위원회에 보고하여야 한다.
이유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성
1 피심인 주식회사 1) 아이콘소프트는 대리운전 배차서비스 프로그램을 개발하여 대리운전업체 및 대리기사에게 프로그램을 공급하는 자로서 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 2) 제2조 제1호에서 규정한 사업자에 해당한다.
나. 일반현황
2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인의 일반현황
(단위: 백만 원, 명)
* 자료출처 : 피심인 일반현황(심사보고서 소갑 제2호증. 이하에서는 ‘소갑 제○호증’으로 약칭한다)
다. 시장구조 및 실태
1) 대리운전 배차서비스 개요
가) 대리운전 배차서비스의 등장
3 경찰청이 1981년부터 음주측정기를 사용하여 음주단속을 시작하자 업소에서 취객의 자동차를 집까지 대신 운전해주는 서비스를 제공하면서 국내 대리운전 서비스가 시작되었다. 초창기 대리운전업은 대리운전업체가 대리운전 이용자(이하 “콜 이용자”라 한다.)의 콜을 접수하여 직접 소속 대리운전기사(이하 “대리기사”라 한다.)에게 배차해주는 방식으로 운영되었다. 그러다 2000년대부터 대리운전업체들이 콜을 접수하고 PDA나 휴대폰을 통하여 대리기사에게 콜을 배차해주는 프로그램을 피심인과 같은 프로그램 개발회사(이하 “프로그램사”라 한다.)들이 개발하면서, 대리운전업체들은 이러한 프로그램을 매개로 자신에게 소속된 대리기사뿐만 아니라 같은 프로그램을 사용하는 다른 대리운전업체에 소속된 대리기사에게도 접수한 콜을 배차할 수 있게 되었다. 최근에는 배차 과정에서 대리운전업체를 생략하고 스마트폰의 어플리케이션(이하 “배차 앱”이라 한다.)을 통해 대리기사와 이용자를 직접 중계해 주는 시스템도 등장하였다.
나) 참여자 (프로그램사, 대리운전업체, 대리기사)
4 프로그램사는 계약을 맺은 대리운전업체가 수집한 대리운전 콜을 대리기사에게 공유하는 시스템을 구축·운영하는 사업자이다. 국토교통부가 2020. 11. 발표한 「대리운전 실태조사 및 정책연구(이하 “실태조사”라 한다.)」 3) 에 따르면 국내 주요 프로그램으로는 “카카오T대리”, “로지”, “i-driver”, “콜마너” 등이 있다.
5 대리운전업체는 자신의 전화번호를 홍보 4) 하면서 콜 이용자로부터 콜을 접수하여 CID 5) 를 통해 프로그램사의 배차시스템에 등록하는 사업자이다. 대리운전업체는 소속기사 수와 콜 수가 균형을 이루지 못하여 매칭 실패로 기대했던 수수료를 얻지 못하는 문제가 발생할 수 있으므로 같은 프로그램사의 배차 앱을 이용하는 다른 대리운전업체들과 콜·기사 정보를 공유한다. 그래서 같은 배차 앱을 사용하는 대리운전업체들은 원활한 콜 공유 및 수입극대화를 위해 ‘연합’을 구성하며 프로그램사의 배차정책에 대해 공동으로 대응하거나 자신들의 건의사항을 프로그램사에 제기하기도 한다.
6 대리기사는 대리운전업체에 ‘기사로 등록 6) ’ 하고 스마트폰에 프로그램사의 배차시스템을 이용하기 위한 ‘앱(배차 앱)을 설치’한 후 프로그램사에 일정한 ‘이용료를 지불’하여야 배차서비스 이용이 가능하다. 통상적으로 대리운전업체는 계약을 맺은 특정 프로그램사에 전속되어 콜을 등록하므로 대리기사가 모든 콜 정보를 보기 위해서는 복수의 대리운전업체에 기사등록을 할 수도 있다 7) .
2) 대리운전 배차서비스의 운영방식 및 특성
가) 운영방식
7 대부분의 대리운전 수요는 대도시를 중심으로 일정 범위 내에서 발생하기 때문에 프로그램사는 지역 단위로 배차시스템을 구축하여 해당 지역을 관리할 대리운전업체와 프로그램 사용 계약을 맺는다. 그리고 대리운전업체는 해당 프로그램을 이용하여 콜을 수행할 대리기사를 모집한다.
8 프로그램사들은 서울ㆍ경기ㆍ인천을 포함한 수도권을 하나의 단위로 배차시스템을 구축하여 배차서비스를 제공하고, 지방인 경우에도 지방 대도시를 중심으로 별도의 서버를 구축하여 해당 지역 대리운전업체와 대리기사에게 배차서비스를 제공한다.
나) 배차 방식 및 단계
9 과거에는 대리운전업체가 콜을 수집하여 자신에게 소속된 대리기사에게만 배차하는 방식이었다면 현재는 대리운전업체가 접수한 콜을 프로그램사의 배차시스템에 등록만 하면 프로그램사가 배차 앱을 통해 대리기사의 소속을 가리지 않고 8) 콜을 배차하는 방식으로 배차시스템이 운영된다.
10 대리운전 배차서비스는 ①대리운전업체가 대리운전 이용자로부터 콜을 접수하는 단계, ② 대리운전업체가 콜 정보를 배차시스템에 등록하는 단계, ③ 프로그램사가 입력된 콜 정보를 배차 앱을 통해 대리기사에게 제공하는 단계, ④대리기사가 콜 수행여부를 선택·결정하는 단계로 구성된다.
다) 배차서비스의 특성
11 첫째, 대리운전 콜은 대리기사 간 경합성이 있고 배차 앱 마다 공유되는 콜이 다를 수 있기 때문에 대리기사는 보다 많은 고객과의 매칭을 위해 복수의 배차시스템을 사용하려는 유인이 상대적으로 더 큰 것으로 파악된다. 9)
실제로 국토교통부의 실태조사에 따르면 대리기사는 평균 3개 이상의 배차 앱을 사용하고 있으며, 이 사건과 관련된 지역인 강원/제주는 대리기사 당 평균 2.8개의 배차시스템을 사용하는 것으로 확인된다.
<표 2> 대리기사의 사용 관제프로그램 수(배차시스템) 현황
(2020년 기준, 단위: %, 개)
*자료출처: 국토교통부 「대리운전 실태조사 및 정책연구 최종보고서」(2020. 4.)
12 또한, 대리기사가 되기 위해서는 운전면허, 운전자보험 가입 이외에 특별한 조건이 요구되지 않으며 대리기사는 정해진 계약기간 없이 상시적으로 콜을 배차 받아 업무를 수행하므로 진입장벽이 낮다. 따라서 경기가 불황 10) 일수록, 술자리가 많아지는 하절기 및 연말·연초에 가까울수록 시장에 진입하는 대리기사의 수가 증가한다.
13 둘째, 대리운전 배차서비스는 특정 지역을 중심으로 이루어지기 때문에 지역 마다 주로 사용되는 배차시스템이 다를 수 있다. 즉, 대리운전 콜의 출발지와 도착지는 특정 지역, 생활권 등을 중심으로 이루어지므로 전국 또는 광역 단위의 단일 시장은 형성되기 어려운 구조이다.
14 셋째, 대리운전 서비스의 수요는 일반적으로 저녁 및 음주 후 귀가시간(20시∼ 익일 1시)과 같이 한정된 시간대에 집중되므로 대리기사는 이러한 피크타임에 최대한 많은 콜을 수행하여 수입을 극대화하고자 한다. 이러한 현상으로 대리기사는 콜 도착지의 유동인구가 적거나 대중교통의 이용이 어려운 곳일 경우 후속 콜을 수행하기 곤란 11) 하므로 해당 콜을 기피하게 된다.
3) 국내 프로그램사 현황
15 2020. 4. 국토교통부 실태조사에 따르면 대리기사들은 복수의 배차시스템을 이용하고 있는데, “카카오T대리”, “로지”, “i-driver”, “콜마너” 순서로 점유율이 높다.
<표 3> 대리기사의 사용 관제프로그램(배차 앱) 현황
(2020년 기준, 단위: 명, %(복수응답 가능))
*자료출처: 국토교통부 「대리운전 실태조사 및 정책연구 최종보고서」(2020. 4.)
4) 수익구조
가) 대리기사와 프로그램사
16 대리기사는 자신의 무선이동통신기기 등(이하 “스마트폰”이라 한다.)에 설치되는 배차 앱 이용료에 대한 대가로 프로그램사에 통상적으로 월 15,000원을 지불한다.
나) 프로그램사와 대리운전업체
17 한편, 프로그램사는 자신의 배차시스템을 사용하는 대리운전업체가 많을수록 배차시스템을 통해 처리되는 콜 수 및 활동 대리기사 수를 늘리기 용이하므로 통상 대리운전업체에게 자신의 배차시스템을 ‘메인’(접수 콜 대비 ○% 이상을 해당 배차시스템을 이용하여 처리하여야 메인으로 인정)으로 사용할 것을 조건으로 배차시스템 이용료의 면제, 대출지원 등을 하고 있으며 대리운전업체가 ‘메인’을 유지하지 못할 경우 지원받은 금액의 일정 배율을 위약금으로 지불하도록 함으로써 대리운전업체가 프로그램사의 배차 앱을 CID 메인으로 유지하도록 하고 있다.
18 아래 <표 4>를 보면 피심인과 대리운전업체 간 약정서에도 위와 같이 피심인의 배차시스템(프로그램)을 단독 CID 메인으로 사용한다는 조건이 있다. 이는 대리운전 업체가 경쟁사업자의 배차시스템을 같이 사용하게 되면 경쟁사의 시장점유율이 증가하는 반면에 피심인의 시장점유율은 낮아질 수 있기 때문이다.
<표 4> 계약 내용(발췌)
*자료출처: 소갑 제3호증
다) 대리기사와 대리운전업체
19 대리운전업체는 처리 건 당 콜 이용자가 지불하는 금액의 약 20%를 수수료로 가져간다. 대리기사가 수수료를 지불하기 위해 프로그램사 명의로 된 가상계좌를 만들고 그 계좌에 보증금 명목으로 일정 금액을 입금해 두면, 대리운전업체가 수수료에 해당하는 금액을 차감하는 방식으로 정산한다.
2. 사실의 인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 인정사실
20 유한회사 바나플(이하 “바나플”로 약칭한다.)이 2020. 1. 경부터 본격적으로 춘천시에 진출하여 “바나플의 배차시스템[로지]을 CID 메인으로 이용하는 지역 대리운전업체(이하 “경쟁대리운전업체”로 약칭한다.)”가 등장하게 되었고 피심인과 거래하던 지역 대리운전업체 중 한 곳이 경쟁대리운전업체로 변경하는 등 춘천지역 대리운전 배차서비스 시장에서 경쟁압력이 발생하였다.
21 이에 피심인은 2020. 3. 28. 경 자신의 배차 앱을 CID 메인으로 사용하는 춘천 지역 대리운전업체의 요청을 받고 <그림 1>과 같이 2020. 4. 3.부터 춘천시 내 대리운전업체와 대리기사에게 경쟁사업자의 배차 앱을 사용하는 대리기사에게는 1분 후에 오더 12) 를 공유하겠다고 일방적으로 공지하였다.
22 참고로 1분 후에 공유되는 콜은 대리기사가 1분 간 선택하지 않아 수익성이 없는 것으로 평가되므로 이러한 콜만 공유 받는 대리기사는 인기가 없는 목적지로 가는 콜만 제공받게 된다.
<그림 1> 피심인의 공지
*자료출처: 소갑 제7호증
23 그러나 피심인은 1분 후에 콜을 공유하는 방법을 넘어서 대리기사의 스마트폰 등에 존재하는 파일명(프로그램)을 악성 프로그램(Fake GPS 13) , 자동터치어플(지지기 14) ) 등)으로 인식하도록 설정하고 대리기사의 스마트폰 등에 대한 시스템 접근 권한을 이용 15) 하여 자신과 거래하는 대리기사 중 경쟁사업자의 배차 앱을 설치한 대리기사들이 자신의 배차 앱에 접속하는 것을 차단하였다. 16)
<표 5> 피심인 진술조서(발췌)
*자료출처: 소갑 제8호증
24 따라서 피심인이 경쟁사업자의 배차 앱을 구성하는 파일을 악성 프로그램으로 설정한다면 경쟁사업자의 배차 앱이 악성 프로그램으로 인식되고 아래 <그림 2>와 같이 대리기사는 피심인 서버에 접속할 수 없게 된다.
<그림 2> 멀티호밍 차단 화면(영상캡처)
25 피심인의 이러한 행위는 경쟁사업자의 시장진입으로 피심인의 배차 앱을 통한 콜 처리율이 하락하자 이에 대응하여 이루어진 것으로 확인된다.
<표 6> 피심인 대표이사 확인서17)
*자료출처: 소갑 제10호증
26 아래 <표 7> 피심인 직원의 진술조서에 따르면 피심인이 피심인의 배차 앱을 설치한 춘천지역의 대리기사가 경쟁사업자의 배차 앱을 설치하였는지 여부를 확인하고 피심인과 계약을 체결한 지역 대리운전업체에게 그 사실을 알려줌으로써 피심인의 배차 앱만 이용하도록 압박 18) 하는 과거의 방법으로는 더 이상 대리기사가 경쟁사업자의 배차 앱을 이용하는 것을 효과적으로 차단할 수 없기 때문에 경쟁사업자의 배차 앱을 이용하는 대리기사가 피심인의 서버에 접속하는 것을 차단한 것으로 확인된다.
<표 7> 피심인 직원 진술조서(발췌)
*자료출처: 소갑 제8호증
27 그리고 피심인은 2020. 9. 7. 대리기사로부터 단말기 오더 조회 화면에 “연합정책위반/사무실문의”와 같은 문구가 뜨면서 오더(콜) 조회가 안 된다며 이에 대한 확인을 요청받았을 때 해당 요청을 ‘폐기 19) ’하였다.
<표 8> 피심인의 2020. 9. 7. 업무처리 내역(발췌)
*자료출처: 소갑 제11호증
28 피심인 직원도 아래 <표 9>와 같이 대리기사들로부터 서버 접속이 되지 않는다는 민원을 받은 경우 20. 4. 3. 공지를 확인하도록 요구하고 경쟁사업자의 배차 앱을 삭제한 후 다시 로그인하도록 안내하였다고 진술하였다.
<표 9> 피심인 진술조서(발췌)
*자료출처: 소갑 제8호증
29 한편, 피심인은 공정거래위원회의 조사가 진행 중이었던 2020. 12. 16. 이 사건 4. 3. 공지사항에 대한 정책을 폐지하고, 경쟁사업자의 배차 앱을 설치한 대리기사도 피심인의 배차 앱을 제한 없이 이용할 수 있게 허용함으로써 이 사건 행위를 중단하였다.
2) 근거
30 이러한 사실은 “피심인의 배차 앱 설치 시 승인받는 접근권한(소갑 제4호증)”, “피심인의 20. 12. 16. 소명자료(소갑 제5호증)”, “피심인의 2018. 11. 4. 이전 업무처리 내역(소갑 제6호증)”, “피심인의 2020. 4. 1. 공지사항(소갑 제7호증)”, “피심인 진술조서(소갑 제8호증)”, “멀티호밍 차단 캡쳐화면(소갑 제9호증), “피심인의 확인서(소갑 제10호증)”, “피심인의 2020. 9. 7. 업무처리 내역(소갑 제11호증)”, “2020. 12. 16. 공지사항(소갑 제12호증)” 등을 통해 확인된다.
나. 관련 법규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제23조【불공정거래행위의 금지】① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ∼ 4. (생략)
5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위
6. ∼ 8. (생략)
② (생략)
③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.
④ ∼ ⑥ (생략)
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 20) 제36조【불공정거래행위의 지정】① 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다.
② (생략)
[별표1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련)
7. 구속조건부거래
법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제5호 전단에서 "거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.
가. 배타조건부거래
부당하게 거래상대방이 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위
나. (생략)
다. 위법성 판단
1) 위법성 성립요건
31 불공정거래행위 심사지침에는 거래상대방이 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자와 거래하지 않는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위를 구속조건부거래로 규정하고 있다. 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자라 함은 현재 경쟁관계에 있는 사업자뿐만 아니라 잠재적 경쟁사업자를 포함한다. 배타조건의 내용에는 거래상대방에 대해 직접적으로 경쟁사업자와의 거래를 금지하거나 제한하는 것뿐만 아니라 자신이 공급하는 품목에 대한 경쟁품목을 취급하는 것을 금지 또는 제한하는 것을 포함한다. 또한 배타조건의 형식에는 경쟁사업자와 거래하지 않을 것이 계약서에 명시된 경우뿐만 아니라 계약서에 명시되지 않더라도 경쟁사업자와 거래시에는 불이익이 수반됨으로써 사실상 구속성이 인정되는 경우가 포함된다.
32 당해 심사지침상 배타조건부 거래행위의 위법성은 관련시장에서의 경쟁을 제한하는지 여부를 위주로 판단한다. 이 때, 경쟁제한성이 있는지 여부는 ①경쟁사업자가 대체적 물품구입처 또는 유통경로를 확보하는 것이 가능한지 여부, ②당해 행위로 인해 경쟁사업자가 경쟁할 수 있는 수단을 침해받는지 여부, ③행위자의 시장점유율 및 업계순위, ④배타조건부거래 대상이 되는 상대방의 수 및 시장점유율, ⑤배타조건부거래 실시기간, ⑥배타조건부거래의 의도 및 목적, ⑦배타조건부거래가 거래지역 제한 또는 재판매가격유지행위 등 타 경쟁제한행위와 동시에 이루어졌는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.
33 다만, 배타조건부거래의 경쟁제한성이 있다고 판단되는 경우에도 ①당해 상품 또는 용역의 기술성․전문성 등으로 인해 A/S활동 등에 있어 배타조건부거래가 필수 불가피하다고 인정되는 경우, ②배타조건부거래로 인해 타 브랜드와의 서비스 경쟁촉진 등 소비자후생 증대효과가 경쟁제한효과를 현저히 상회하는 경우, ③배타조건부거래로 인해 유통업체의 무임승차(특정 유통업자가 판매촉진노력을 투입하여 창출한 수요에 대하여 다른 유통업자가 그에 편승하여 별도의 판매촉진 노력을 기울이지 않고 판로를 확보하는 행위) 방지, 판매 및 조달비용의 절감 등 효율성 증대효과가 경쟁제한효과를 현저히 상회하는 경우 등 합리성이 있다고 인정되는 경우에는 법위반으로 보지 않을 수 있다. 21)
2) 위법요건에 해당하는지 여부
34 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 2. 가. 1)의 행위는 부당하게 거래상대방이 잠재적 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위인 것으로 판단된다.
가) 경쟁사업자와 거래하지 아니할 조건으로 거래하였는지 여부
35 피심인은 경쟁사업자의 배차 앱을 함께 사용하는 대리기사의 피심인 배차 앱 접속을 차단함으로써 사실상 피심인의 대리기사에 대하여 자기의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 자신과 거래하도록 하였다.
나) 부당성 판단
(1) 판단기준
36 대법원은 배타조건부 거래행위의 부당성 판단기준으로 법 제23조 제1항 제5호 전단, 동법 시행령 제36조 제1항 [별표 1] 제7호 (가)목에서 불공정거래행위로 규정하고 있는 배타조건부 거래행위의 ‘부당성’은 당해 배타조건부 거래행위가 물품의 구입 또는 유통경로의 차단, 경쟁수단의 제한을 통하여 자기 또는 계열회사의 경쟁사업자나 잠재적 경쟁사업자를 관련시장에서 배제하거나 배제할 우려가 있는지를 비롯한 경쟁제한성을 중심으로 그 유무를 평가하되, 거래상대방인 특정 사업자가 당해 배타조건부 거래행위로 거래처 선택의 자유 등이 제한됨으로써 자유로운 의사결정이 저해되었거나 저해될 우려가 있는지 등도 아울러 고려할 수 있다고 판시하였다. 22)
37 즉 배타조건부 거래행위가 부당한지를 판단할 때에는 당해 배타조건부 거래행위로 인하여 대체적 물품구입처 또는 유통경로가 차단되는 정도, 경쟁사업자가 경쟁할 수 있는 수단을 침해받는지 여부, 행위자의 시장점유율 및 업계순위, 배타조건부 거래행위의 대상이 되는 상대방의 수와 시장점유율, 배타조건부 거래행위의 실시기간 및 대상이 되는 상품 또는 용역의 특성, 배타조건부 거래행위의 의도 및 목적과 아울러 배타조건부 거래계약을 체결한 거래당사자의 지위, 계약내용, 계약체결 당시의 상황 등을 종합적으로 고려하여야 한다는 것이다.
(2) 검토의견
38 이 사건 피심인의 행위는 ‘춘천지역 대리운전 배차서비스 시장 23) ’에서 경쟁을 제한하려는 의도․목적이 있었고 그로 인하여 봉쇄효과가 발생하였으며 아울러 거래상대방인 대리기사의 거래처 선택의 자유를 제한하였다는 점에서 부당성이 인정된다.
(가) 배타조건부 거래행위의 의도 및 목적
39 앞서 2. 가. 1) 인정사실에서 <표 6> 피심인 대표이사의 확인서(12쪽) 및 <표 7> 피심인 직원의 진술조서(13쪽)에서 살펴본 바와 같이, 피심인이 ‘타 프로그램을 함께 사용하는 대리기사’를 대상으로 콜 공유를 제한한 것은 경쟁사업자의 시장진입으로 경쟁압력이 발생하자 자신이 선점한 춘천지역 내 대리운전 배차서비스 시장에서의 유력 사업자로서의 지위를 유지하기 위한 의도에서 이루어졌다.
(나) 경쟁사업자 배제 우려 및 효과
➀ 관련시장에서의 피심인의 영향력
40 아래 <표 10>에서 확인되는 바와 같이 피심인은 춘천시 내 대리운전 배차서비스 시장의 67.3% ∼ 71.6%(콜 수)ㆍ68.5 ∼ 77%(대리기사 수)를 점유하는 상황에서 피심인의 배차 앱을 사용할 수밖에 없는 대리기사에게 상당한 영향력을 끼칠 수밖에 없다.
<표 10> 춘천지역 대리기사 등록 현황
(기준: 월 말, 단위: 명)
*자료출처: 소갑 제13호증
주」등록된 대리기사 수는 중복될 수 있음
② 경쟁사업자의 배차 앱 이용 차단
41 대리기사는 보다 많은 콜 정보를 받기 위해서는 피심인의 배차 앱뿐만 아니라 경쟁사업자가 제공하는 배차 앱도 이용하는 소위 멀티호밍(multi-homing)의 유인이 강하다. 24)
42 그러나 앞서 2. 가. 1) 인정사실에서 본 바와 같이, 피심인은 대리기사가 배차 앱을 스마트폰 등에 설치할 때 동의한 권한 25) 을 이용하여 피심인의 배차 앱을 사용하는 대리기사가 경쟁사업자의 배차 앱도 사용하고 있는지 여부를 확인할 수 있었다.
43 그 결과 피심인의 콜을 받아야만 하는 대리기사의 입장에서는 피심인의 행위로 인하여 경쟁사업자의 배차 앱을 이용하는 것이 사실상 불가능하였다.
③ 경쟁사업자 및 경쟁 대리운전업체의 비용 증가
44 피심인의 행위는 피심인이 멀티호밍을 제한하지 아니하였더라면 경쟁대리운전업체들이 부담하지 않았을 추가 비용을 대리기사에게 지급하게 함으로써 경쟁대리운전업체들의 거래비용을 지속적으로 인상시키는 결과를 초래하였다. 26)
45 경쟁사업자가 대리운전업체에 대한 지원확대, 대규모 마케팅 홍보, 대리기사의 보험료 면제 등 적극적인 영업정책을 시행하는 경우 대리기사는 경쟁사업자의 배차 앱을 통해 콜을 수행할 수 있고 피심인은 대리기사 수급에 어려움을 겪을 수 있다.
46 아래 <표 11>을 보면 피심인의 행위가 있기 전인 2020년 1/4분기에는 전체 콜 수 대비 보조금(웃돈)이 지급된 콜 수가 0.2%에 불과하였으나 같은 해 2/4분기 1.7%, 4/4분기에는 2.6%로 13배 가까이 증가하였다. 이외에 보조금 지급 건 수가 증가할 수 있는 다른 사정은 없었던 점으로 볼 때, 적어도 피심인의 행위는 이와 같은 결과에 대한 직·간접적인 원인이었을 것으로 판단된다.
<표 11> 경쟁 대리운전업체의 비용 부담 현황
(기준: 2020년, 단위: 건, %, 원)
*자료출처: 소갑 제14호증
** 경쟁대리운전업체의 전체 접수 콜 수에서 취소 콜 수를 제외한 값이다.
47 이러한 내용은 아래 <표 12>와 같이 참고인의 진술 등을 통해서도 확인할 수 있다.
<표 12> 참고인 진술조서(발췌)
*자료출처: 소갑 제15호증
48 피심인의 행위에 따른 경쟁대리운전업체의 비용증가 현상이 지속되면 경쟁대리운전업체는 프로그램사(피심인의 경쟁사업자)에 더 많은 지원을 요청할 수밖에 없게 되고, 대리운전업체를 확보해야만 하는 프로그램사도 거래처 유지를 위한 비용이 상대적으로 증가하게 된다.
49 만약 피심인의 경쟁사업자가 대리운전업체의 요청에 대해 만족할 만한 수준으로 지원하지 않는다면, 대리기사 확보에 어려움을 겪는 경쟁대리운전업체는 프로그램사를 변경하거나 폐업을 선택하게 된다.
50 이렇게 되면 결국 경쟁사업자는 대리기사의 모집 및 콜 접수를 대행해 줄 대리운전업체를 잃게 됨으로써 자연스럽게 관련 시장에서 점유율이 축소되거나 퇴출됨으로써 경쟁이 제한될 수 있다.
④ 시장의 봉쇄 정도
51 전체 등록기사 수 대비 피심인 등록기사 수 점유율을 살펴보면, 피심인이 경쟁사업자의 배차 앱 이용을 사실상 제한한 행위로 피심인의 점유율은 1.8% ∼ 3.4% 증가하고 경쟁사업자의 점유율은 그만큼 감소하여 경쟁 대리운전업체가 이 사건 시장에서의 경쟁수단인 대리기사를 확보하는 것을 방해하였다.
<그림 3> 피심인 및 (유)바나플의 등록 대리기사 점유율
(단위: %)
⑤ 경쟁사업자의 퇴출과 피심인의 지배력 강화
52 춘천지역에서 피심인의 경쟁사업자의 배차 앱을 메인으로 사용하던 경쟁 대리운전업체는 2020년에 총 3개가 있었으나 그 중 2곳은 수익감소와 함께 경쟁사업자인 바나플이 추가지원을 하지 않음에 따라 폐업 27) 하게 되어 피심인의 지위는 그만큼 유지ㆍ강화되었음을 알 수 있다.
(다) 거래처 선택의 자유를 제한하는지 여부
53 피심인의 행위는 피심인과 거래하는 대리기사들로 하여금 가장 많은 콜을 거래하는 피심인의 배차 앱을 이용하도록 사실상 구속하는 상황을 초래하였으므로 대리기사의 거래처 선택의 자유를 제한하였다.
54 춘천시에는 피심인 이외에 바나플이나 카카오모빌리티 등 다른 배차 앱이 경쟁하고 있었으나 이들의 점유율이 크지 않기 때문에 대리기사들은 피심인의 경쟁사업자의 배차 앱을 삭제함으로써 결과적으로 피심인의 경쟁사업자와의 거래기회를 포기할 수밖에 없었다.
55 결국 피심인의 대리기사들은 상대적으로 콜 수가 많은 피심인의 배차 앱을 선택할 수밖에 없게 되었고 피심인도 대리기사가 피심인의 배차 앱을 포기할 수 없다는 점을 충분히 인지하고 이 사건 행위를 한 것으로 판단된다.
다) 합리성이 있는 행위인지 여부
56 2. 다. 1) 위법성 성립요건에서의 불공정거래행위 심사지침에 따르면, 배타조건부거래의 경쟁제한성이 있다고 판단되는 경우에도 합리성이 있다고 인정되는 경우에는 법위반으로 보지 않을 수 있다.
57 그러나 피심인이 대리기사가 피심인의 배차 앱과 경쟁사업자의 배차 앱을 함께 사용하는 경우 대리기사로 하여금 자신(피심인)의 배차 앱에 접속하지 못하도록 차단한 행위는 피심인의 배차 앱을 이용하기 위한 A/S활동이라고 보기도 어렵고, 피심인의 경쟁사업자들은 각자가 구축한 영업망(대리업체 네트워크)을 기반으로 배타적으로 정보를 공유하며 운영하고 있으므로 경쟁사업자들의 무임승차를 차단하기 위한 행위라고 보기도 어렵다.
58 따라서 피심인의 이 사건 행위는 경쟁사업자를 배제함으로써 자신의 점유율을 유지하기 위한 의도 외에는 다른 합리적인 사유가 있었다고 보기 어렵다고 판단된다.
3. 처분
59 향후 이 사건 거래지역에서 거래상대방 제한행위와 동일하거나 유사한 법 위반 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제24조의 규정에 따라 피심인에게 행위금지 명령을 부과하고, 피심인의 배차 앱을 이용하는 거래상대방(대리기사)에 대한 통지명령도 같이 부과한다.
4. 피심인의 수락내용
60 피심인은 2021. 12. 15. 위 2.의 인정사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다.
5. 결론
61 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제23조 제1항 제5호 전단 및 같은 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제7호 나목에 위반되므로, 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2022년 5월 17일
의 장 주심위원 정 진 욱
위 원 윤 수 현
위 원 김 성 삼
별지
<별지> 통지 문안
공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 통지
저희 주식회사 아이콘소프트는「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제23조 제1항 제5호의 규정에 위반되는 불공정거래행위를 하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 다음과 같이 시정명령(공정거래위원회 의결 제 2022 - 052호, 2022. 5. 17.)을 받은 사실이 있음을 알려드립니다.
- 다 음 -
피심인은 대리기사가 자신의 배차 앱을 무선이동통신기기 등에 설치할 때 동의한 권한을 남용하여 경쟁사업자의 배차 앱을 설치한 대리기사가 자신의 배차 앱에 접속하는 것을 차단하는 등의 방법으로 부당하게 거래상대방이 자신의 경쟁사업자와 거래하지 아니하는 조건으로 그 거래상대방과 거래하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2022년 월 일
주식회사 아이콘소프트 대표이사 김 ○ ○ (직인)
1. 이하 회사명을 기재함에 있어 “주식회사”는 생략한다.
2. 2021. 5. 19. 법률 제17290호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 ‘법’이라 한다.
3. 국토교통부가 발주하여 2019. 10. 31. ∼ 2020. 4. 27. 기간 동안 한국교통안전공단에서 수행하였으며, 대리기사에 대한 설문 및 면접조사를 통해 실태를 파악하였다.
4. 대리운전업체는 전화번호를 다수 개설하여 인터넷으로 대리기사를 모집하거나, 전단지를 배포하면서 콜 이용자를 대상으로 전화번호를 홍보한다. 대리운전업체는 사업자등록만 하면 업을 영위할 수 있으므로 휴·폐업이 빈번하다.
5. 고객(이용자)으로부터 접수된 콜을 배차시스템 상 전산 정보로 변환시키는 시스템(Call ID)이다. 즉, 콜 이용자가 콜을 요청하면 대리운전업체의 콜센터에서 고객명, 고객의 출발지와 도착지, 단가 등을 입력하도록 하여 대리기사가 콜 정보를 확인할 수 있도록 한다.
6. 대리기사는 대리운전업체에 기사등록을 하면서 대리운전 업체가 소속된 연합에서 공유되는 콜을 배차 받을 수 있게 된다.
7. 예를 들어 대리운전업체 A는 콜마너, B는 로지, C는 i-driver를 사용하는 경우, 대리기사 a는 위 3가지 배차 앱의 콜 정보를 보기 위해 A, B, C 모두에게 기사등록을 하여야 한다.
8. 복수의 대리운전업체로 구성된 ‘연합’ 내에서 소속을 가리지 않고 배차한다는 의미이다.
9. 이와 같이 하나의 사업자가 복수의 플랫폼을 이용하는 현상을 ‘멀티호밍(multi-homing)’이라 한다.
10. 주업(主嶪)에서의 기대수입이 낮아지면, 부수입을 목적으로 대리기사를 겸업하기도 한다.
11. 이는 콜이 피크타임에 집중적으로 요청되는 상황에서 후속 콜을 연속적으로 수행할 수 없다면 해당 콜 수행에 따른 기회비용이 높기 때문이다. 이렇게 기피된 콜을 업계에서는 ‘똥콜’이라 한다.
12. ‘오더’는 ‘콜’과 그 의미가 같다. 이하 “콜”이라 한다.
13. 대리운전 어플리케이션은 대리기사의 GPS 정보를 중심으로 반경 500m ∼ 1km이내에서 요청된 콜 정보를 제공하고 있는데, FAKE GPS를 실행하면 대리기사의 실제 위치가 아닌, 대리기사가 임의로 설정한 지역을 기준으로 생성된 GPS 정보를 프로그램사 서버로 전송하도록 하여, 1km를 벗어난 지역에서도 배차를 받을 수 있도록 한다.
14. 대리운전 어플리케이션은 3초에 한번 씩 오더리스트를 새로 고칠 수 있는데, ‘지지기’를 실행하면 대리기사가 자신이 원하는 목적지, 금액 등을 설정하고 0.1초 마다 터치하도록 하여 원하는 조건의 콜이 나타나면 그 즉시 배차를 받을 수 있도록 한다. 피심인은 이를 악성 앱으로 보고 있으나, 실제 악성 앱으로 볼 것인지 사용자의 편의를 돕는 앱으로 볼 것인지에 대해서는 논란이 있다.
15. 피심인은 대리기사가 스마트폰 등에 피심인의 배차 앱을 설치할 때 얻는 대리기사의 위치, 무선이동통신기기에 저장된 사진ㆍ미디어ㆍ파일 등 시스템 디렉터리 정보를 확인할 수 있는 권한을 이용하여 피심인의 배차 앱에 접속하려는 스마트폰 내에 악성 프로그램이 존재하는지 확인할 수 있다.
16. 만약 피심인이 파일명 A라는 시스템 파일을 악성프로그램으로 인식하도록 설정하였는데 대리기사의 스마트폰에 A라는 이름의 파일이 존재하면, 피심인의 배차 앱은 해당 파일을 악성 프로그램으로 인식하고 대리기사의 스마트폰이 배차 앱을 통해 피심인 서버에 접속하는 것을 차단하게 된다.
17. 확인서에서 피심인 대표이사는 카카오 대리운전의 진입에 대응한 것으로 작성하였으나 실제로는 바나플의 진입에 따라 경쟁압력이 발생한 것으로 판단된다.
18. 대리운전업체는 경쟁사업자의 배차 앱을 이용하는 대리기사에게 앞으로 경쟁사업자의 배차 앱을 이용하지 않겠다는 각서 등을 징구하거나 벌금을 부과하는 등 불이익을 부과할 수도 있다.
19. “폐기”는 수정요청이 있을 때, 처리의 필요성이 적어 처리하지 않았음을 의미한다. 피심인의 영업부서 또는 고객상담부서에서 콜 이용자 또는 대리기사로부터 민원을 받으면 내부업무망을 통해 개발팀 등 관련 부서에 전달하게 되는데, 이 때 처리여부에 따라 내부업무망에 “완료/폐기” 등으로 표시된다.
20. 2021. 4. 20. 대통령령 제31642호로 개정되기 전의 것을 말하며, 이하 “시행령”이라 한다.
21. 불공정거래행위 심사지침 V. 7. 가 참조
22. 대법원 2013. 4. 25. 선고 2010두25909 판결(S-OIL(주)의 배타조건부거래 행위에 대한 건)
23. 피심인은 춘천지역 대리기사를 대상으로 경쟁사업자의 배차 앱 이용을 제한한 점, 대리기사는 춘천지역 대리운전업체에 기사등록을 하고 피심인의 배차 앱을 이용하는 점, 대리운전 서비스 특성상 춘천지역에서 활동하는 대리기사가 다른 지역에서 발생한 콜을 확인하더라도 대리기사는 현실적으로 그 콜의 처리가 어려운 점 등을 고려하여 이 사건 관련시장을 ‘춘천지역 대리운전 배차서비스 시장’으로 본다.
24. 정보재의 특성상 한번 생산된 정보를 다수의 수요자(대리기사)가 공유할 수 있으며, 여러 수요자가 공유할수록 거래성사 가능성이 높아지기 때문이다. 앞서 <표 2>의 실태조사에 따르면, 대리기사는 평균적으로 3개의 배차 앱을 사용하는 것으로 조사되었다.
25. 대리기사의 위치, 무선이동통신기기에 저장된 사진ㆍ미디어ㆍ파일 등 시스템 디렉터리 정보를 확인할 수 있는 권한을 말한다.
26. 실제로 2011. 11. 기준으로 경쟁사업자의 배차 앱을 메인 CID로 이용하는 대리업체는 3곳에서 1곳으로 감소하여, 사실상 경쟁사업자가 시장에서 배제되었다.
27. 대리운전업체는 배차 앱을 중심으로 네트워크를 형성하여 정보를 공유하고 대리기사가 콜을 처리할 경우 처리된 콜을 수집한 대리업체가 수수료를 얻는 구조이다. 따라서 지역 내에서 수집될 수 있는 전체 콜이 제한적인 상황에서 대리운전업체 수가 늘어날수록 네트워크 내에 있는 대리운전업체의 기대수익은 감소할 것이므로 경쟁대리운전업체의 피심인의 배차 앱을 이용하는 대리운전업체 네트워크로 전환하는 것이 용이하지는 않을 것으로 판단된다.