Korea Fair Trade Commission, Decision of 10 August 2022, Siemens and Siemens Healthineers, No. 2022-211
(emphasis added)
지멘스㈜ 및 지멘스헬시니어스㈜의 거래상지위남용행위 등에 대한 건
[ 제 2 소 회 의, 의 결 제 2022 - 211호, 공정거래위원회 ]
【결정요지】
사건번호 : 2018서감0572
사건명 : 지멘스㈜ 및 지멘스헬시니어스㈜의 거래상지위남용행위 등에 대한 건
피 심 인 : 1. 지멘스 주식회사
서울 종로구 종로3길 17(청진동)
대표이사 정**
2. 지멘스헬시니어스 주식회사
서울 서초구 서초대로74길 14, 10층(서초동, 더에셋)
대표이사 이**
위 피심인들의 대리인 법무법인 태평양
담당변호사 조**, 김**, 김**, 이**
심의종결일 : 2022. 7. 8.
【주문】
1. 피심인 지멘스 주식회사는 자신의 거래상 지위를 부당하게 이용하여 계약에 규정되어 있지 않은 소프트웨어 사용료 명목의 금전을 대리점에게 일방적으로 청구하여 수취하는 것과 같은 방법으로 자기를 위하여 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다.
2. 피심인 지멘스 주식회사는 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 과징금액 : 480,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납 부 처 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
3. 피심인 지멘스 주식회사와 피심인 지멘스헬시니어스 주식회사의 2014. 10. 1.부터 2020. 7. 31.까지의 이 사건 행위에 대해서는 심의절차를 종료한다.
【이유】
1. 기초사실
가. 피심인 적격성 및 일반현황
1) 피심인 적격성
1 피심인 지멘스 주식회사1 는 산업용 첨단전기 및 전자기기 도매업 등을 영위하는 자이고, 피심인 지멘스헬시니어스 주식회사2 는 의료기기의 제조ㆍ판매ㆍ서비스업 등을 영위하는 자로서 이들 2개 회사3는 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」4 제2조 제1호 규정에 따른 사업자에 해당한다.
2 또한 피심인은 중소기업자가 아닌 자로서 이 사건 헬스케어 관련 사업부분의 유지보수 용역을 이 사건 대리점들에게 위탁한 사업자이므로 「대리점거래의 공정화에 관한 법률」5 제2조 제2호 규정에 따른 공급업자에 해당된다.
3 아울러 피심인과 이 사건 대리점들 사이에는 영상진단기기 유지보수 서비스의 위탁판매가 이루어졌으며, 이들은 최소 1년 이상의 상당한 기간을 정한 대리점계약을 체결하여 반복적으로 영상진단기기 유지보수 서비스 제공을 위한 거래를 유지하였다. 따라서 피심인과 대리점들 간 거래는 대리점법 제2조 제1호의 대리점거래에 해당한다.
4 한편, 피심인의 헬스케어 관련 사업부분은 이 사건 행위 기간(2010. 10. 1. ~ 2020. 7. 31.) 동안 분할 및 영업양수도 등의 사정이 있었다. 그 현황은 구체적으로 아래 <표 1> 기재와 같다.
5 위와 같이 피심인 외 지멘스헬스케어는 이 사건 심의일 현재 법인이 해산되어 존재하지 아니하므로 이 사건 2015. 10. 1.부터 2017. 12. 31.까지 기간 동안 행위는 책임의 주체가 없다.
2) 피심인 일반현황
6 피심인의 일반현황은 아래 <표 2> 기재와 같다.
3) 대리점 현황
7 피심인은 2010년 10월부터 2020년 3월까지 기간 동안 영상진단기기9를 취급하는 총 28개 사업자와 대리점계약을 체결하여 거래했다. 이 중 현재까지 피심인(지멘스헬시니어스)10과 대리점 계약을 유지하고 있는 사업자는 총 ○○개이다. 구체적인 대리점 현황은 아래 <표 3> 기재와 같다.
나. 피심인의 영상진단기기 유통 및 유지보수 서비스 제공 현황
1) 영상진단기기 시장 현황
8 영상진단기기 등 의료기기 시장은 진단 및 치료에 전문성을 가진 병원으로 주요 수요처가 한정되어 있다. 또한 의료기기 구매자는 제품의 안전성 및 신뢰성을 우선으로 고려하여 기존 유명제품을 사용하려는 보수적인 경향이 강하다. 따라서 의료기기 시장은 상대적으로 시장의 진입장벽이 높고 수요의 가격탄력성이 낮은 특성을 가진다.
9 특히 영상진단기기는 제조에 상당한 기술력을 요구하고 구매가격이 수억 원에 달해 수요자는 영상진단기기를 구매함에 있어 제조업체의 상표경쟁력(Brand power)에 크게 영향을 받게 된다.
10 피심인은 XP, CT, MRI 등 각종 영상진단기기와 관련하여 다수의 모델을 보유한 유력사업자로서 2014년부터 2018년까지 기간동안 ○○% ~ ○○%의 시장점유율을 차지하였다. 국내 영상진단기기 시장점유율의 구체적 현황은 아래 <표 4> 기재와 같다.
2) 영상진단기기 유통 경로
11 피심인은 대형병원과 같이 규모가 큰 수요자의 경우 직접, 그 외 규모가 작은 병원 등에게는 대리점의 재판매 방식을 통해 영상진단기기 제품을 공급하고 있다. 2017년 10월부터 2018년 9월까지 피심인의 XP, CT, MRI의 판매방식별 매출 비중은 아래 <표 5> 기재와 같다.
3) 영상진단기기 유지보수서비스 제공 현황
가) 개요
12 일반적으로 영상진단기기는 고가의 내구재로 장비구매 후 지속적인 유지보수 서비스12를 필요로 한다.13 피심인 영상진단기기의 무상보증기간은 보통 3년이며, 병원과 협의를 통해 최대 5년까지 연장이 가능하다. 무상보증기간이 종료되면 병원은 피심인과 별도로 통상 1년 기간의 유지보수계약14을 체결하여 피심인으로부터 종합적인 유지보수 서비스를 받을 수 있다.
13 한편 피심인과 유지보수계약을 체결하지 않은 병원 등도 영상진단기기의 유지보수서비스 수요가 발생하는 경우 피심인으로부터 유지보수서비스를 받는 것이 가능하다. 피심인은 이처럼 유지보수계약이 체결되지 않은 영상진단기기를 '온콜(On-Call)’ 장비라고 지칭하는데, '온콜’ 장비의 경우 피심인은 유지보수 서비스 제공 건별로 병원에 인건비와 부품비용 등을 청구하고 있다.
나) 유지보수 서비스의 대리점 위탁
14 피심인은 일반적으로 중소규모 또는 지방소재15병원 등에 대해서는 '서비스 파트너(Service Partner)’ 자격16을 부여한 대리점에게 유지보수 서비스 제공을 위탁하고 있다.17 이들 대리점은 병원 등이 보유한 영상진단기기별로 피심인과 각각 '유지보수하도급계약’을 체결하고 있다.
15 대리점이 피심인을 대신하여 유지보수 서비스를 제공한 경우, 피심인은 아래 <표 6>과 같이 병원 등으로부터 받은 유지보수료를 일정 비율에 따라 분배하여 대리점에게 유지보수 위탁 수수료로 지급하였다.18
16 피심인의 XP, CT, MRI에 대한 유지보수서비스 제공주체별 매출액 및 비중은 아래 <표 7> 기재와 같다.
다) 유지보수서비스 제공 과정 및 소프트웨어 사용
17 피심인의 영상진단기기에 설치된 유지보수서비스 소프트웨어(Service Software)19는 평소 장비에서 상시 동작하면서 자동으로 고장을 감지하며, 이상이 발생하면 이상 신호(error code)를 띄워 사용자에게 이를 알린다.
18 이 경우 병원 등 사용자는 피심인 또는 대리점에게 해당 상황을 통보하게 되고, 피심인 또는 해당 기기 담당 대리점이 출동하여 유지보수 서비스 소프트웨어를 구동시킨 후 유지보수 서비스를 제공하게 된다.
19 피심인 또는 대리점 수리기사가 병원 등에 도착하여 영상진단기기의 서비스 소프트웨어에 접속하기 위해서는 피심인이 생성ㆍ제공하는 암호인 '서비스 키(Service Key)’를 입력해야 하며, 서비스 키는 등급(Level)에 따라 사용권한에 차이가 발생한다.
20 서비스 키 등급에 따른 사용권한은 구체적으로 아래 <표 8> 기재와 같다.
21 피심인은 대리점에게는 일반적으로 최고 사용자 등급의 서비스 키(유효기간 1년)를 부여하며, 대리점이 '온콜’ 장비에 대해서 유지보수서비스를 수행하는 경우에는 1회용 서비스키를 발급하고 있다.
22 위와 같은 피심인의 영상진단기기에 설치된 모든 소프트웨어에 대한 저작권은 독일의 Siemens AG(이하 '독일 지멘스’라 한다)가 보유하고 있으며, 피심인은 매년 해당 소프트웨어의 저작권료(이하 'S/W fee’라 한다)를 사용자(병원 등)로부터 받아 독일 지멘스에 전달하는 역할을 하고 있다.
2. 사실인정 및 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 전기(2010. 10. 1. ~ 2014. 9. 30.)의 S/W fee 수취행위
23 피심인20은 2010. 10. 1.21부터 2014. 9. 30.까지의 기간 동안 이 사건 영상진단기기 유지보수 서비스를 수행하는 □□□□ 등 7개 대리점들22을 대상으로 유지보수 위탁 수수료를 지급한 후, 이 사건 유지보수하도급계약서 등 계약서에 규정되지 아니한 S/W fee 명목의 금액을 매분기 또는 매월마다23청구하여 수취하였다.
24 구체적으로 피심인은 하도급 요율 **% 적용 유지보수 건24을 대상으로 사전에 대리점들에게 아래 <표 9>와 같이 전자우편을 보내어 S/W fee 청구대상 장비와 청구금액을 확인하였다.
25 이후 피심인은 해당 대리점들을 대상으로 세금계산서를 발행하여 S/W fee 명목의 금액을 계좌이체를 통해 수취하였다. 피심인은 대리점들로부터 수취한 S/W fee 명목의 금액을 재원으로 하여 매년 1회 독일 지멘스에 S/W fee로 지불하였다.
26 피심인이 위와 같은 방법으로 2010. 10. 1.부터 2014. 9. 30.까지 대리점들로부터 수취한 S/W fee 명목의 금액은 총 ●●●●●원이다.
27 이 중 피심인이 독일 지멘스에 S/W fee로 송금한 금액은 총 ●●●●●원으로 나머지 1,101,036,548원은 자신의 이익으로 하였다.25 구체적인 S/W fee 수취 및 송금 내역은 아래 <표 10> 기재와 같다.26
2) 후기(2014. 10. 1. ~ 2020. 7. 31.)의 S/W fee 차감 행위
28 피심인27은 2014. 10. 1.부터 2020. 7. 31.까지 이 사건 대리점들을 대상으로 하도급 요율 **% 적용 유지보수 건의 위탁 수수료 산정 방식을 아래 <표 11> 기재와 같이 변경하였다.
29 구체적으로 피심인은 위 기간 동안 병원 유지보수료에서 먼저 S/W fee 명목의 금액28을 차감한 후, 남은 금액에 하도급 요율 **%를 곱한 것을 대리점 유지보수 위탁 수수료로 지급하였다. 그리고 미리 차감한 S/W fee 명목의 금액을 재원으로 하여 독일 지멘스에 S/W fee로 지불하였다.
30 피심인은 위와 같은 유지보수 위탁 수수료 산정 방식의 변경 내용을 사전에 이 사건 대리점들에게 고지하였으며, 변경 내용을 반영한 유지보수하도급계약서도 대리점들과 다시 체결하였다.
31 피심인이 2014. 10. 1.부터 2020. 7. 31.까지29 병원 유지보수료에서 차감한 S/W fee 명목의 금액은 총 ●●●●●원이다.
32 이 중, 피심인이 독일 지멘스에 S/W fee로 송금한 금액은 총 ●●●●●원으로 나머지 2,222,411,966원은 자신의 이익으로 하였다.30 그 구체적인 S/W fee 차감 및 송금 내역은 내역은 아래 <표 12> 기재와 같다.31
33 한편, 피심인32은 2020. 8. 1.부터 위와 같이 병원 유지보수료에서 S/W fee 명목의 금액을 차감한 후 하도급 요율을 적용하여 대리점 유지보수 위탁 수수료를 산정하던 방식을 중단하였다. 대신 피심인은 대리점의 유지보수 서비스 수행시 부품 조달 없이 용역업무만 제공하도록 업무를 조정하고 하도급 요율을 **%로 일원화하였다.
3) 근거
34 위와 같은 사실은 피심인의 영상진단 사업부문 대리점 계약현황(소갑 제6호증), 하도급 요율(수수료율)에 대해 기재된 피심인 내부 문서(소갑 제7호증), 피심인 소속 직원의 2014. 9. 12. 발송 S/W fee 청구내역 확인 이메일(소갑 제8호증), 피심인 소속 직원의 2014. 10. 29. 발송 S/W fee 수취 방식 변경 통지(소갑 제9호증), 장비 종류 및 모델별 S/W fee 기준액 내역(소갑 제10호증), 2010. 10. 1. 이전 S/W fee 수취 내역 관련 피심인 답변서(소갑 제11호증), 피심인의 대리점에 대한 S/W fee 초과분 수취 내역(소갑 제12호증), 피심인과 대리점 간 체결한 유지보수하도급계약서 샘플과 대리점계약서(소갑 제13호증 및 소갑 제14호증), S/W fee 관련 Annex의 대리점계약서 첨부 여부 확인 목록(소갑 제15호증), S/W fee 청구 이유 및 산정 기준의 인지 여부에 대한 대리점 답변(소갑 제16호증), S/W fee 청구 정책 통지(2012.9.28.) 및 청구 금액 기준표(소갑 제17호증), 피심인 소속 직원 박**의 확인서(소갑 제18호증), 피심인과 병원 간 체결한 유지보수계약서 샘플(소갑 제19호증), 피심인 소속 직원 유**의 확인서(소갑 제20호증), 독일 지멘스의 글로벌 S/W fee 정책 관련 자료제출 요청에 대한 피심인의 답변(소갑 제21호증) 등을 통하여 확인된다.
나. 관련 법규정 및 법리
1) 관련 법 규정33
가) 2010. 10. 1. ~ 2016. 12. 22. 기간 행위
제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
1. ~ 3. (생략)
4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위
5. ~ 8. (생략)
② ~ ⑥ (생략)
제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다.
② 공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다. 이 경우 공정거래위원회는 미리 관계행정기관의 장의 의견을 들어야 한다.
[별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련)
1. ~ 5. (생략)
6. 거래상 지위의 남용
법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.
가. (생략)
나. 이익제공강요
거래상대방에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역 기타의 경제상이익을 제공하도록 강요하는 행위
다. ~ 마. (생략)
나) 2016. 12. 23. 이후 행위
제7조(경제상 이익 제공 강요행위의 금지) ① 공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.
② 제1항의 행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.
제4조(경제상 이익 제공 강요행위의 유형 또는 기준) 법 제7조제1항에 따라 금지되는 행위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 한다.
1. ~ 3. (생략)
4. 기부금, 협찬금 등 그 명칭과 관계없이 대리점거래와 무관한 경제상 이익의 제공을 강요하는 행위
5. (생략)
2) 관련 법리
35 공정거래법 제23조 제1항 제4호는 “사업자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 공정거래법 시행령 [별표1의2]는 그러한 행위유형 중 하나로 “거래상대방에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역 기타의 경제상이익을 제공하도록 강요하는 행위”를 규정하고 있다.
36 또한 대리점법 제7조 제1항도 “공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 하여서는 아니 된다”고 규정하고 있고, 대리점법 시행령 제4조는 이익제공강요 행위의 유형 중 하나로 “기부금, 협찬금 등 그 명칭과 관계없이 대리점거래와 무관한 경제상 이익의 제공을 강요하는 행위”를 규정하고 있다.
37 이는 공급업자가 거래상 우월한 지위를 이용하여 열등한 지위에 있는 대리점에 대해 판매촉진비용 부과 등 각종 불이익을 일방적으로 부과하는 것은 경제적 약자를 착취하는 행위로서 대리점의 자생적 발전기반을 저해하고 공정한 거래기반을 침해하므로 해당 행위를 금지하고자 하는 취지이다.
38 따라서 공정거래법 제23조 제1항 제4호와 대리점법 제7조에서 규정한 경제상이익 제공강요 행위가 성립하려면, ① 공급업자(사업자)가 대리점(거래상대방)에 대해 거래상 우월한 지위에 있고, ② 공급업자(사업자)가 거래상 지위를 부당하게 이용하여 대리점(거래상대방)에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위가 존재해야 한다.
39 거래상 지위남용의 주체인 사업자는 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 끼칠 수 있는 지위에 있어야 하고38, 공급업자가 대리점에 대해 거래상 우월한 지위를 가지고 있는지 여부는 당사자가 처한 시장의 상황, 당사자 간의 사업능력의 격차, 거래의 대상이 되는 상품 또는 용역의 특성을 종합적으로 고려하여 판단한다.39
40 이익제공 강요에는 대리점에게 경제상 이익을 제공하도록 적극적으로 요구하는 행위뿐만 아니라 공급업자가 부담하여야 할 비용을 대리점에게 전가하여 소극적으로 경제적 이익을 누리는 행위도 포함된다.40
41 '강요’는 상대방의 자유로운 의사에 반하여 강요자가 요구하는 일정한 행위를 하게하는 것을 의미하고 강요는 협박, 협조, 요청 등 방식에 관계없이 상대방에게 자신의 의사에 반하는 의사결정을 하는 상황을 만들거나 그러한 결과를 가져오도록 하는 행위 등 묵시적 강요까지를 포함하는 개념으로 본다.41
42 한편, 거래상 우월적 지위를 가진 공급업자와 대리점 사이에 있어 공급업자의 비용 부담 등의 요청에 대해 대리점의 동의가 자발적으로 이루어진 것인지, 아니면 강요에 의하여 이루어진 것인지가 다투어질 경우 해당 공급업자의 우월적 지위의 정도, 대리점의 거래의존도, 거래관계의 지속성, 거래상품의 특성과 시장상황, 거래상대방의 변경 가능성, 당초의 거래조건과 변경된 거래조건의 내용, 거래조건의 변경 경위, 거래조건의 변경에 의하여 대리점이 입은 불이익의 내용과 정도 등을 정상적인 거래관행이나 상관습 및 경험칙에 비추어 합리적으로 추단할 수밖에 없다.42
다. 위법성 판단
1) 피심인의 위 2. 가. 1) 행위의 위법여부
가) 거래상 지위가 있는지 여부
43 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방인 대리점에 대하여 거래상 지위를 가지고 있다고 인정된다.
44 첫째, 대리점들은 다음과 같은 점들을 고려할 때, 피심인과 거래를 쉽게 중단하기 어려운 계속적 거래관계에 있다.
45 이 사건 대리점들에게 있어 피심인과 같은 영상진단기기 분야의 유력 사업자43 제품을 취급하고 있는지 여부는 대리점 영업활동 전반에 상당한 영향을 미치게 되므로 대리점들은 피심인과 계속적인 거래관계를 희망하게 된다.
46 또한 피심인 대리점들은 이 사건 유지보수서비스를 대행하기 위해 자기 비용을 부담하여 독일 지멘스에서 실시하는 엔지니어 교육을 이수하는 등 인적자원에 대한 투자가 이루어진 상태다. 따라서 대리점들은 타 사업자의 대리점으로 이전하는 경우 이러한 투자 효과를 상실하게 되므로 피심인과의 거래가 고착화되었다.
47 둘째, 피심인은 대리점계약서에 따라 대리점들에 대해 관리ㆍ감독권을 행사44할 수 있으므로 이 사건 대리점들의 사업활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있다고 판단된다.
48 셋째, 이 사건 관련 7개 대리점들 중 5개 대리점45이 피심인 전속대리점들로서 피심인의 영상진단기기만을 판매하고 해당 영상진단기기에 대한 유지보수만을 제공하므로 피심인에 대한 거래의존도가 절대적이다.
나) 부당하게 경제상 이익을 제공하도록 강요하였는지 여부
49 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 아래와 같은 사항을 종합적으로 고려할 때 자신의 거래상지위를 이용하여 거래상대방인 대리점에게 자기를 위하여 경제상 이익을 제공하도록 강요한 행위로서 그 부당성이 인정된다.
50 첫째, 피심인은 일방적으로 이 사건 대리점들의 영상진단기기별 S/W fee 금액을 정하고 대리점들에게 세금영수증을 발행하여 S/W fee 명목의 금액을 청구하였다.
51 피심인은 대리점에 청구할 영상진단기기별 S/W fee의 액수, 청구ㆍ수취의 과정 및 근거 등과 관련하여 사전에 대리점들과 협의하였거나 대리점들로부터 명시적인 동의를 얻지 아니하였으며, 2010. 10. 1. 이후 적용된 대리점 유지보수하도급계약서와 대리점계약서 등에 이러한 사항들을 일체 규정46하지 아니하였다.
52 이에 따라 이 사건 대리점들은 피심인의 S/W fee 명목 금액 청구ㆍ수취 관련 계약 내용을 충분히 인지하지 못한 상태에서 피심인이 일방적으로 결정하고 청구한 S/W fee 명목의 금액을 피심인에게 납부하였다.
53 둘째, 피심인의 위와 같은 S/W fee 청구ㆍ수취 구조는 통상적인 거래관행에서 벗어난 것으로 내용적으로 부당하다.
54 피심인과 대리점이 체결한 유지보수하도급계약서에는 피심인이 매월 대리점에게 일정한 금액을 월정 유지보수료로 지급한다고 규정47되어 있을 뿐, 월정 유지보수료에 독일 지멘스에 전달할 S/W fee 등이 포함되어 있어 사후에 차감한다는 내용은 없다.
55 위와 같은 계약 내용 및 구조 등에 비추어 볼 때, 피심인이 대리점에 지불하는 월정 유지보수료는 독일 지멘스에 전달할 S/W fee와 피심인이 주장하는 S/W fee 관련 마진48이 이미 반영ㆍ차감되어 책정된 금액으로 보는 것이 통상적인 거래관행에 부합된다.
56 더구나 피심인이 주장하는 S/W fee 관련 마진이 실제로 존재하는 것이라면, 마진은 귀속 주체의 의사에 따라 상대방이 알지 못하게 크게 할 수도 있고 작게 할 수 있는 등 자의성ㆍ가변성ㆍ비밀성이 크다는 점49, 반면 피심인의 S/W fee 관련 마진은 병원 유지보수료에서 얻어지는 것이므로 대리점 수익에 영향을 주게 되는 점 등을 고려할 때, 피심인은 병원 유지보수료의 분배 비율 및 대리점의 월정 유지보수료를 결정하는 과정에서 자신의 마진에 S/W fee 관련 마진이 포함되어 반영될 수 있도록 대리점과 사전에 협의하는 것이 타당하다.
57 그러나 피심인은 이미 자신의 마진을 고려하여 대리점에게 지급할 월정 유지보수료를 정하고 대리점과 계약을 체결하였음에도 체결된 계약내용을 무시하고50 자신의 마진이 포함된 S/W fee 명목의 금액을 자신에게 제공하도록 대리점에게 사후적으로 강요하였으므로 이 사건 S/W fee 청구ㆍ수취 구조는 내용적으로 부당하다.
58 셋째, 이 사건 대리점들은 피심인에게 이 사건 S/W fee 명목의 금액을 납부한다고 하여 대리점의 영업활동에 도움이 되거나 매출이 증진되는 등의 긍정적인 효과가 발생하는 것이 아니므로 이 사건 S/W fee 명목의 금액을 납부할 유인이 전혀 없었다.51
59 반면, 피심인 이 사건 S/W fee 청구ㆍ수취 행위로 자신이 독일 지멘스에 전달할 S/W fee 총 ●●●●●보다 많은 총 ●●●●●원의 금액을 조달할 수 있었으며, 그 차액에 해당하는 총 1,101,036,548원의 이익을 얻게 되었다.
다) 소결
60 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 공정거래법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 위법하다.
2) 피심인의 위 2. 가. 2) 행위 위법 여부
가) 거래상 지위가 있는지 여부
61 위 2. 다. 1) 가)에서 살펴본 바와 같이, 피심인의 대리점에 대한 거래상지위는 인정된다.
나) 부당하게 경제상 이익을 제공하도록 강요하였는지 여부
62 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 아래와 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 사실관계 확인이 곤란하여 법위반 여부에 대한 판단이 어려운 경우에 해당된다고 인정된다.
63 우선 이 사건 후기(2014. 10. 1. ~ 2020. 7. 31.) 행위의 경우 피심인의 대리점에 대한 S/W fee 명목 금액의 청구ㆍ수취 행위가 존재하지 않는다는 점, 피심인이 사전에 이 사건 대리점들에게 S/W fee 차감 관련 변경사항을 고지하였고 대리점들과 해당 내용이 반영된 유지보수하도급계약서를 새로 계약한 점, 이 사건 심의일 현재까지 확인된 입증자료만으로는 이 사건 S/W fee 차감 과정에서 피심인의 강요 행위가 있었는지 정확하게 규명할 수도 없는 점 등을 고려할 때, 피심인의 대리점에 대한 경제상 이익 제공 강요 행위가 있었다고 단정하기 어렵다.
64 또한 피심인이 병원 유지보수료에서 차감한 S/W fee 명목의 금액은 병원이 지불한 것이므로 부담 주체가 대리점이라고 볼 수 없는 점, 병원 유지보수료에서 사전 차감된 S/W fee 명목의 금액이 원래 대리점들에게 귀속될 금액이라고 볼만한 객관적인 근거도 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 후기 S/W fee 명목의 금액이 대리점들이 피심인에게 제공 또는 부담한 경제상 이익으로 볼 수 있는지 여부도 구체적으로 입증되지 않았다.
다) 소결
65 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 사건의 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 위법성 여부에 대한 판단이 불가능하므로 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」제53조 제4호에 따라 심의절차종료함이 합리적이고 타당하다고 인정된다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
66 피심인 지멘스의 이 사건 경제상 이익제공 강요행위(위 2. 가. 1)의 행위)에 대하여 향후 동일 또는 유사한 행위의 재발 방지를 위하여 공정거래법 제24조의 규정에 따라 피심인 지멘스에게 행위금지명령을 부과한다.
67 또한 피심인 지멘스의 이 사건 경제상 이익제공 강요행위의 경우 다수의 거래상대방에게 상당한 손해를 발생시켰고 피심인 지멘스가 이 사건 위반행위로 인하여 부당이득을 얻은 경우에 해당하므로 공정거래법 제24조의2 및 제55조의3, 공정거래법 시행령 제61조 및 [별표 2], 「과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시」(이하 '과징금 고시’라 한다)52를 적용하여 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 관련 매출액
68 관련매출액이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 관련매출액을 산정함에 있어서 관련 상품 또는 용역의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품 또는 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.
69 이 사건 경제상 이익제공 강요행위의 경우 피심인 지멘스가 대리점에게 부담시킨 S/W fee의 대상인 소프트웨어가 관련 상품에 해당 될 수 있다. 그러나 해당 소프트웨어는 이 사건 영상진단기기와 분리하여 구매할 수 없으므로 관련 상품의 매출액을 따로 산정하기 곤란한 점, 이 사건 S/W fee 수취 대상인 영상진단기기에 탑재된 소프트웨어의 가치와 판매 수량 등도 측정하기 어려운 점 등을 고려할 때 관련매출액을 산정하기 곤란하므로 이 사건 경제상 이익제공 강요행위에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. (2)의 규정에 따라 정액과징금을 부과하기로 한다.
2) 기본 산정기준
70 피심인 지멘스가 이 사건 경제상 이익제공 강요행위로 대리점으로부터 수취한 S/W fee 명목의 금액은 약 ●●●●●백만 원53에 달하는 점, 피심인 지멘스가 실제 독일 지멘스에 S/W fee로 전달하고 남은 약 1,101백만 원을 자신의 수익으로 한 점 등을 고려할 때 이 사건 부당이득의 규모가 상당하다고 판단된다. 따라서 피심인 지멘스의 이 사건 행위는 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. (2) 규정의 부과기준금액의 범위 내에서 기본 산정기준을 4억 원으로 정한다.
3) 1차 조정54
71 피심인 지멘스의 이 사건 경제상 이익제공 강요행위의 경우 위반행위의 기간이 3년을 초과하는 장기 위반행위에 해당하므로 구 과징금고시 Ⅳ. 2. 가. 규정에 따라 기본 산정기준의 50%를 가중한다. 이에 따른 피심인 지멘스의 이 사건 1차 조정 산정기준은 6억 원이다.
4) 2차 조정
72 피심인 지멘스는 이 사건 S/W fee 청구ㆍ수취 과정에 대하여 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 점이 인정되므로 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 이에 따른 피심인 지멘스의 이 사건 2차 조정 산정기준은 480백만 원이다.
5) 부과과징금의 결정
73 피심인 지멘스에게 부과과징금 단계에서의 조정 사유가 없으므로 2차 조정 산정기준인 480백만 원을 부과과징금으로 결정한다.
4. 결론
74 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 공정거래법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 공정거래법 제24조 규정, 과징금 부과에 대하여는 공정거래법 제24조의2 제1항 규정을 적용하고, 위 2. 가. 2)의 행위는 사건의 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 위법성 여부에 대한 판단이 불가능하므로 심의절차를 종료하기로 주문과 같이 의결한다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2022년 08월 10일
【위원정보】
의 장 위 원 정 진 욱
위 원 이 정 희
위 원 김 동 아
- 지멘스 주식회사는 독일 Siemens AG의 100% 자회사로 1989. 10. 1. 설립되었다. [본문으로]
- 지멘스헬시니어스 주식회사는 2017. 10. 25. Siemens Healthcare GmbH의 100% 자회사로 설립되었다.(이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략하거나 '㈜’로 표시한다) [본문으로]
- 지멘스와 지멘스헬시니어스는 이 사건 행위 기간 동안 각 시기별 행위 주체로서 중복되지 아니하므로 이하에서는 이들을 구분하지 않고 '피심인’으로 기재한다. [본문으로]
- 2017. 4. 18. 법률 제14813호로 일부개정되어 2017. 4. 18. 시행되기 전의 것을 말한다. 이하 '공정거래법’이라 한다. [본문으로]
- 2020. 6. 9. 법률 제17354호로 개정되어 2020. 12. 10. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 '대리점법’이라 한다. [본문으로]
- 심사보고서 소갑 제1호증 참조, 이하 '심사보고서 소갑 제00호증’은 '소갑 제00호증’으로 기재한다. [본문으로]
- 피심인은 전년도 10. 1.부터 해당 연도 9. 30.까지의 기간을 회계연도 기준으로 사용한다. [본문으로]
- 지멘스헬시니어스는 2017. 10. 25. 설립되었으므로 2018년도 재무제표는 2017. 10. 25.부터 2018. 9. 30. 까지의 기간을 기준으로 작성되었다. [본문으로]
- 영상진단기기는 인체의 내부조직이나 기관을 포함하여 의학적으로 유용한 생체 정보를 영상화하고 이로부터 진단이나 치료에 이용되는 임상정보를 추출하고 처리하는 장비를 말한다. 영상진단기기에는 진단용 X-선 촬영장치(Radiography System, 이하 'XP’라 한다), 전산화단층촬영장치(Computed Tomography System, 이하 'CT’라 한다), 자기공명영상장치(Magnetic Resonance Imaging System, 이하 'MRI’ 또는 'MR’이라 한다) 등이 있다. [본문으로]
- 지멘스헬시니어스가 2018. 1. 1.부터 현재까지 이 사건 헬스케어 부문 사업을 영위하고 있다. [본문으로]
- 유럽에 소재한 관련 시장현황 조사 기관이다. [본문으로]
- 유지보수 서비스에는 의료기기 부품 교체, 의료기기 고장 수리, 소프트웨어 업그레이드, 정기적인 상태 점검, 장비 내부의 먼지 등의 클리닝 작업 등 의료기기의 상태를 최적화하기 위한 작업 일체가 포함된다. [본문으로]
- 영상진단기기는 방사선 또는 자성을 이용하기 때문에 보건복지부령인 「진단용 방사선 발생장치의 안전관리에 관한 규칙」제4조 및 「특수의료장비의 설치 및 운영에 관한 규칙」제5조에 따라 주기적으로 검사를 받도록 규정되어 있다. [본문으로]
- 피심인 영상진단기기의 유지보수계약 기간은 통상 1년이었으며, 계약 기간 만료 1개월 전까지 계약 당사자가 별도의 의사표시를 하지 않을 경우에는 자동으로 1년씩 계약 기간이 연장되었다. [본문으로]
- 광역시에 소재한 지방거점 대학병원 등을 포함한다. [본문으로]
- 피심인의 의료기기 대리점 중에서 피심인이 지정한 자격을 획득한 대리점만이 서비스 파트너(Service Partner)로서 유지보수 서비스를 수행할 수 있다. [본문으로]
- 서비스 파트너 자격을 갖춘 대리점은 온콜 장비에 대한 유지보수 서비스 수행도 가능하다. 온콜 장비의 경우 피심인들이 해당 병원과 유지보수계약을 체결하지 아니하였으므로 이 사건 유지보수하도급계약 체결 대상에 포함되지 않는다. [본문으로]
- 피심인들은 대리점이 '온콜’ 장비에 대해서 유지보수서비스를 수행한 경우에도 같은 기준으로 유지보수 수수료를 지급하였다. [본문으로]
- 피심인이 판매하는 영상진단기기에는 기본운영체제 프로그램인 'Syngo’를 기반으로 작동되는 별도의 유지보수 관련 소프트웨어가 내장되어 있다. [본문으로]
- 해당 기간에는 피심인 지멘스가 이 사건 대리점 관련 영업을 영위하였다. [본문으로]
- 피심인은 2010. 10. 1. 이전에도 S/W fee 명목의 금액을 수취한 것으로 보이나, 관련 자료가 소실되어 그 내역을 확인하는 것이 불가능하다고 주장한다.(소갑 제11호증 참조) [본문으로]
- 7개 대리점이 해당된다. 이 중 ◇◇◇◇◇◇◇는 2017. 8. 18. 피심인과의 대리점 계약이 해지되었다. [본문으로]
- 피심인은 2010. 10. 1. ~ 2013. 12. 31.의 기간 동안에는 매분기, 2014. 1. 1. ~ 2014. 9. 30.의 기간 동안에는 매월마다 이 사건 대리점들에게 S/W fee 명목의 금액을 청구하여 수취하였다. [본문으로]
- 위 <표 6>의 유지보수 위탁 수수료 지급기준 중, 대리점이 유지보수에 필요한 부품을 직접 조달하는 경우 적용되는 하도급 요율에 해당한다. [본문으로]
- 피심인은 대리점으로부터 수취한 S/W fee 명목의 금액(●●●●●원)과 같은 기간 독일 지멘스에 S/W fee로 송금한 금액(●●●●●원) 간 차(1,101,036,548원)는 자신의 영업마진에 해당한다고 주장한다. [본문으로]
- 소갑 제12호증 참조 [본문으로]
- 해당 기간 중 피심인 지멘스가 2014. 10. 1. ~ 2015. 9. 30.의 기간, 피심인 외 지멘스헬스케어가 2015. 10. 1. ~ 2017. 12. 31.의 기간, 피심인 지멘스헬시니어스가 2018. 1. 1. ~ 2020. 7. 31.의 기간에이 사건 영상진단기기 유지보수 대리점 관련 업무를 수행하였다. [본문으로]
- 피심인이 정한 S/W fee 명목의 기준금액은 이 사건 전기(2010. 10. 1. ~ 2014. 9. 30.)와 후기(2014. 10. 1. ~ 2020. 7. 31.) 모두 동일하게 유지되었다. [본문으로]
- 피심인 외 지멘스헬스케어가 2015. 10. 1. ~ 2017. 12. 31.의 기간에 이 사건 영상진단기기 유지보수 대리점 관련 업무를 수행하였으나 2018. 5. 10. 해산하였다. [본문으로]
- 피심인은 병원 유지보수료에서 공제한 S/W fee 명목의 금액(●●●●●원)과 같은 기간 독일 지멘스에 S/W fee로 송금한 금액(●●●●●원) 간 차(2,222,411,966원)는 자신의 영업마진에 해당한다고 주장한다. [본문으로]
- 소갑 제12호증 참조 [본문으로]
- 피심인 지멘스헬시니어스가 해당된다. [본문으로]
- 대리점법(법률 제13614호, 시행 2016. 12. 23.) 부칙 제2조는 동법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에 대해서 적용하도록 정하고 있다. 따라서 대리점법 시행일인 2016. 12. 23. 전의 이 사건 행위에 대해서는 공정거래법을, 그 이후의 행위에 대해서는 대리점법을 각각 적용 한다. [본문으로]
- 2014. 1. 24. 법률 제12334호로 개정되어 2014. 7. 25. 시행된 것을 말한다. [본문으로]
- 2014. 7. 25. 대통령령 제25503호로 개정되어 2014. 7. 21. 시행된 것을 말한다.(이하 '공정거래법 시행령’이라 한다) [본문으로]
- 2020. 6. 9. 법률 제17354호로 개정되어 2020. 12. 10. 시행되기 전의 것을 말한다. [본문으로]
- 2018. 12. 18. 대통령령 제29393호로 제정되어 2019. 1. 1. 시행된 것을 말한다.(이하 '대리점법 시행령’이라 한다) [본문으로]
- 대법원 2009. 10. 29. 선고 2007두20812 판결 등 [본문으로]
- 대법원 2011. 5. 13. 선고 2009두24108 판결 참조 [본문으로]
- 「불공정거래행위 심사지침」 Ⅴ. 6. 나. 및 「대리점분야 불공정거래행위 심사지침」 Ⅳ. 2. 가. [본문으로]
- 대법원 2002. 1. 25. 선고 2000두9359 판결 참조 [본문으로]
- 대법원 2003. 12. 26. 선고 2001두9646 판결 참조 [본문으로]
- 피심인은 2014년부터 2018년까지 기간동안 영상진단기기 시장에서 ○○% ~ ○○%의 시장점유율을 차지한 유력사업자에 해당한다. 또한 사업 규모에서도 피심인은 2020년 기준 자산총액 2,436억 원, 매출액 5,737억 원, 상시 종업원 수 약 1,100여 명에 달하는 대규모 사업자인 반면, 이 사건 대리점들 중 가장 규모가 큰 □□□□이 2018. 12. 31. 기준 자산 총액 약 ***억 원, 매출액 약 ***억 원, 상시 종업원 수 약 **명에 불과하다는 점에 비추어볼 때, 이 사건 대리점들은 피심인에 비해 사업규모나 사업능력면에서 현저히 열세에 있다. [본문으로]
- 피심인은 이 사건 대리점계약서에 따라 대리점들에게 시장 및 거래정책 등에 대한 보고의무를 부과할 수 있으며, 보수를 지급하기 전에 제공한 서비스의 내용 및 서비스 제공과 관련하여 법을 준수했는지에 대한 보고를 받을 수 있다. [본문으로]
- ◇◇◇◇◇과 ◇◇◇◇◇◇◇(2017. 8. 18. 계약종료)는 비전속대리점이다. [본문으로]
- 과거(2009년 이전)에는 피심인이 이 사건 S/W fee를 청구ㆍ차감할 수 있음을 알리는 부속문서(Annex)를 대리점과의 계약서에 첨부한 적이 있다. 이런 경우도 □□□□□(2004. 11. 1. ∼ 2009. 3. 10. 적용 계약서 1건)과 □□□□(2001. 12. 12.∼ 2009. 4. 30. 적용 계약서 3건)의 계약서 4건에 불과하다. [본문으로]
- 예를 들어 피심인과 ◇◇◇◇◇◇◇가 2014. 2. 13. 체결한 유지보수하도급계약서 제3조(유지보수료)에는 다음 <표>와 같이 월정 유지보수료 금액과 피심인의 현장기술지원에 따른 청구금액만 기재되어 있을 뿐 S/W fee 차감 관련 내용은 없다.(소갑 제13호증 참조)
- 피심인은 대리점으로부터 수취한 S/W fee 명목의 금액과 같은 기간 독일 지멘스에 S/W fee로 송금한 금액 간 차액은 자신에 귀속될 마진이라고 주장한다. [본문으로]
- 실제로 대리점들은 자신들에게 청구된 S/W fee 명목의 금액에 피심인에게 귀속되는 마진이 존재한다는 사실도 알지 못했으며, 피심인의 마진은 독일 지멘스에 전달할 S/W fee 금액의 50% 수준에 이르는 등 상당했다. [본문으로]
- 이 사건과 같이 마진을 사후에 피심인이 정할 수 있도록 한다면, 마진의 의성ㆍ가변성ㆍ비밀성 등을 고려할 때 이미 계약을 통해 정해진 월정 유지보수료는 그 의미가 없다고 할 것이다. [본문으로]
- 피심인도 대리점들이 이 사건 유지보수 소프트웨어의 사용 주체가 아니므로 S/W fee를 지불할 의무가 없다는 것에 대해서 인정하고 있다. [본문으로]
- 2017. 11. 30. 공정거래위원회고시 제2017-21호로 개정된 것을 말한다. 다만, 과징금 고시 부칙 제3항에 의거 IV. 2.의 개정규정은 종전 고시(과징금 고시 제2014-2호)를 적용한다. [본문으로]
- 이 사건 7개 대리점 평균 486백만 원에 달한다. [본문으로]
- 과징금 고시 부칙 제3항은 IV. 2.의 개정규정(1차 조정)을 고시 시행(2017. 11. 30.) 후 종료된 위반행위에 대해서부터 적용하도록 규정하고 있다. 이 사건의 경우 법 위반행위 종료일이 2014. 9. 30.이므로 1차 조정과 관련하여서는 구 과징금 고시(2014. 2. 20. 공정거래위원회 고시 제2014-2호로 개정된 것)를 적용한다. [본문으로]