Korea Fair Trade Commission, Decision of 23 February 2015, KT, No. 2015-050
공 정 거 래 위 원 회
전 원 회 의
의 결 제2015-050호 2015. 2. 23.
사 건 번 호 2013서경3441
사 건 명 ㈜케이티의 시장지배적지위 남용행위에 대한 건
피 심 인 주식회사 케이티
경기 성남시 분당구 정자동 206
대표이사 황ㅇㅇ
대리인 법무법인(유) 율촌
담당변호사 박해식, 손금주, 최연석, 심교준
심 의 종 결 일 2014. 11. 26.
주 문
1. 피심인은 자신이 전기통신사업법에 따라 미래창조과학부에 신고한 기업메시지 전송서비스의 건당 최저 이용요금과, 그 전송서비스 이용요금을 제외하고 피심인이 기업메시징서비스 한 건을 생산하기 위해 투입하는 기타 비용(직전 사업년도 결산회계보고서 기준)을 합산한 금액보다 기업메시징서비스의 건당 판매가격을 낮게 설정함으로써 국내 기업메시징서비스 시장에서 경쟁사업자를 배제하는 행위를 하여서는 아니 된다.
2. 피심인은 시정명령을 받은 날부터 3개월이 되는 시점부터 5년간 미래창조과학부가 마련하여 시행하고 있는 ‘전기통신사업 회계정리 및 보고에 관한 규정’ 및 ‘전기통신사업 회계분리기준’에 따라 기업메시징서비스 사업부문에 대하여 회계를 분리하여야 하며, 매 반기마다 재무상태표, 손익계산서 등 영업보고서와 건당 소요원가 계산서(내역 포함)를 작성하여 반기 종료일부터 60일 이내에 공정거래위원회에 보고하여야 한다. 단, 원가를 계산함에 있어서 기업메시지 전송서비스 이용요금은 외부에 지불한 비용을 적용하되 자신이 직접 제공하는 기업메시지 전송서비스를 사용한 경우에는 자신이 미래창조과학부에 신고한 기업메시지 전송서비스 이용요금을 적용하여야 한다.
3. 피심인은 시정명령을 받은 날부터 5년간 제1항과 같이 자신의 기업메시지 전송서비스 건당 최저 이용요금과 기업메시징서비스 제공을 위한 기타 생산비용을 합산한 금액보다 더 낮은 가격으로 판매한 기업메시징서비스 거래내역을 매 반기마다 작성하여 반기 종료일부터 60일 이내에 공정거래위원회에 보고하여야 한다.
4. 피심인이 시정명령을 받은 날부터 5년 이내에 제1항에 해당하는 행위를 한 사실이 발견될 경우에는 제2항 및 제3항의 이행기간을 10년으로 한다.
5. 피심인은 다음 각 호에 따라 과징금을 국고에 납부하여야 한다.
가. 납부금액 : 2,000,000,000원
나. 납부기한 : 과징금 납부고지서에 명시된 납부기한(60일) 이내
다. 납부장소 : 한국은행 국고수납 대리점 또는 우체국
이 유
1. 기초사실
가. 피심인 적격성
1 피심인은 전기통신사업법 제6조에 따라 미래창조과학부 장관의 허가를 받아이동전화서비스 및 유선통신서비스를 제공하는 기간통신사업자로 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다)’ 제2조 제1호의 사업자에 해당한다.
2 유선통신업을 영위하던 주식회사 케이티(이하 회사명을 지칭할 때는 ‘주식회사’를 생략한다)가 2009. 6. 1. 무선통신업을 영위하는 케이티프리텔을 합병하여 현재의 피심인이 되었다.
나. 피심인의 일반현황
3 피심인의 최근 4년간 전체 매출액, 당기순이익, 기업메시징 관련 사업의 매출액은 다음 <표 1>과 같다.
<표 1> 피심인 일반현황
(단위: 백만 원)
※ 출처: 피심인 제출자료
다. 시장구조 및 실태
1) 기업메시징서비스의 개요
4 기업메시징서비스는 기업의 컴퓨터에서 이동통신사업자의 무선통신망을 통해 사용자의 휴대폰단말기로 문자메시지(SMS, MMS 등)를 전송해주는 것으로, 대표적인 적용사례로는 신용카드 승인, 은행 입출금, 증권거래, 쇼핑주문배송 알림 문자서비스 등이 있으며, 은행․카드사․증권사 등 금융기관, 공공기관, 쇼핑몰, 병원 등 다양한 영역에서 활용되고 있다.
5 기업메시징서비스는 기업의 컴퓨터에서 이동통신사업자의 무선통신망을 통해 사용자의 휴대폰단말기로 문자메시지(SMS, MMS 등)를 전송해주는 것으로, 대표적인 적용사례로는 신용카드 승인, 은행 입출금, 증권거래, 쇼핑주문배송 알림 문자서비스 등이 있으며, 은행․카드사․증권사 등 금융기관, 공공기관, 쇼핑몰, 병원 등 다양한 영역에서 활용되고 있다.
<그림1> 기업메시징서비스 흐름
6 한편, 기업메시징서비스는 전기통신사업법 제2조에 따라 기간통신역무 외의 전기통신역무로서 부가통신역무에 해당하며, 이 사업을 영위하기 위해서는 같은 법 제22조에 따라 미래창조과학부 장관에게 신고하여야 한다. 다만 기간통신사업자가 부가통신사업을 경영하려는 경우에는 부가통신사업을 신고한 것으로 보도록 되어 있어, 기간통신사업자는 별도 신고 없이 이 사업을 수행할 수 있다. 현재 이동통신역무를 수행하는 3개 기간통신사업자 중에서는 SK텔레콤을 제외한 피심인 및 엘지유플러스가 기업메시징서비스를 생산 및 판매하고 있다.
2) 기업메시징서비스 사업구도 및 주요 사업자
7 기업메시징서비스 시장은 다음 <그림2>와 같이 거래단계별로 ① 이동통신사업자-기업메시징사업자 간 기업메시지 전송서비스 거래와 ② 기업메시징사업자–기업고객 간 기업메시징서비스 거래로 구분할 수 있다.
<그림2> 기업메시징서비스 사업구도
8 기간통신사업자인 이동통신사업자는 기업메시징사업자와 ‘기업메시지 전송서비스(이하 ‘전송서비스’라 한다)’에 대한 계약을 체결하고, 미래창조과학부에 신고한 전송서비스 이용약관의 요금기준에 따라 무선통신망을 통해 이동통신가입고객에게 문자메시지를 발송하는 전송서비스를 제공한다. 이때 특정 이동통신서비스에 가입한 이용자에 대해서는 해당 이동통신사업자만이 문자메시지를 보낼 수 있는바2), 기업고객이 특정 이동통신망 가입고객에게만 메시지를 보내고자 하는 것이 아닌 이상, 기업메시징사업자는 국내 모든 이동통신사업자와 전송서비스 계약을 체결하여야 한다.
9 기업메시징사업자는 크게 무선통신망을 보유한 사업자(피심인, 엘지유플러스)와 무선통신망을 보유하지 않은 ‘일반 기업메시징사업자’(인포뱅크, 다우기술, 삼성에스디에스, SK브로드밴드, SK텔링크, SK네트웍스서비스, 슈어엠, 스탠다드네트웍스 등)로 구분되는바, 일반 기업메시징사업자는 3개 이동통신사와 전송서비스 계약을 체결하고, 무선통신망을 보유한 피심인과 엘지유플러스는 각각 자신을 제외한 다른 2개 이동통신사와 전송서비스 계약을 체결하고 있다.
3) 기업메시징서비스 재판매사업 및 주요 사업자
10 기업메시징서비스와 관련된 사업자 중에는 기업메시징사업자가 생산한 상품을 구매하여 이를 판매하는 ‘재판매사업자(또는 리셀러)’가 있다.
11 기업메시징서비스를 수요하는 기업고객에는 금융기관, 공공기관, 대기업 등 메시지 발송물량이 많은 대형고객 외에 동네 슈퍼마켓, 병원, 개인사업자 등 소형 기업고객도 있다. 이동통신사의 전송서비스가 발송량에 따른 계단식 가격구조2)를 택하고 있어 기업메시징서비스 상품 또한 발송량이 많을수록 단가가 낮아지는 특성이 있다. 따라서 메시지 발송물량이 적은 이들 소형 기업고객이 기업메시징사업자로부터 직접 구매할 경우 상대적으로 비싼 가격으로 기업메시징서비스를 이용하게 된다. 이와 같은 상황에서 재판매사업자는 다수의 소형 기업고객의 수요를 묶어서 기업메시징사업자와 거래함으로써 보다 저렴한 가격으로 기업메시징서비스 상품을 구매하여 이를 재판매하는바, 소형 기업고객들은 재판매사업자를 통해 보다 저렴한 가격에 기업메시징서비스를 이용할 수 있다.4)
12 따라서 피심인은 재판매사업자를 통해 자신의 기업메시징서비스 상품을 간접적으로 판매할 수 있고 재판매사업자가 이러한 고객을 많이 확보하게 되면 피심인의 기업메시징서비스 매출도 증가하는 점에서, 재판매사업자는 기업메시징사업자의 1차적인 고객임과 동시에 그 하부영업조직 또는 대리점과 같은 역할을 수행하게 된다.
<표 2> 기업메시징사업자와 재판매사업자 비교
13 이와 같이 기업메시징사업자는 자신이 생산한 기업메시징서비스 상품을 금융기관, 공공기관 등에 직접 판매할 수도 있고, 1차적으로 재판매사업자에게 판매한 후 최종 이용자에게 간접적으로 판매할 수도 있는바, 직접 이용고객과 재판매사업자가 모두 자신의 상품을 수요하는 기업고객의 성격을 갖게 된다. 재판매사업자까지 포함한 거래구조를 그림으로 나타내면 아래 <그림3>과 같다.
<그림3> 기업메시징서비스 사업구도(재판매사업자 포함)
14 그런데 기업메시징사업자 중에는 이동통신사와의 전송서비스 이용계약을 바탕으로 기업메시징서비스를 직접 생산하여 판매하면서 동시에 다른 기업메시징사업자의 상품을 구매하여 재판매하기도 하는 사업자가 존재한다. 이들은 피심인과 같은 기업메시징사업자와 경쟁 관계에 있으면서 동시에 고객의 성격도 갖게 된다.
15 결과적으로 기업메시징사업자는 ①피심인, 엘지유플러스와 같이 무선통신망을 보유하여 전송서비스도 제공하면서 기업메시징서비스업을 영위하는 사업자, ②3개 이동통신사업자와의 전송서비스 이용계약을 바탕으로 기업메시징서비스를 생산․판매하는 사업자, ③기업메시징서비스를 생산․판매하면서 다른 기업메시징사업자의 상품을 재판매하기도 하는 사업자로 구분될 수 있는바, 각 분야별 주요 사업자는 아래 <표 3>과 같다.
<표 3> 기업메시징서비스업 관련 주요 사업자
4) 기업메시징서비스 시장의 발전
16 기업메시징서비스 시장은 2000년대 초 인포뱅크가 은행, 카드사 등 금융기업을 통해 이용고객의 카드승인내역, 은행계좌 입출금 내역 등 각종 금융 알림 문자서비스를 제공하기 시작하면서 형성되었다. 다만 시장 형성 당시에는 기업메시징서비스에 대한 시장의 인식이 낮은 편이었기에 금융사고 예방 및 마케팅 등 일부 영역에서만 한정적으로 사용되었다.
17 그 이후 금융정보, 개인정보, 마케팅 문자를 중심으로 수요가 급증하면서 시장이 빠르게 성장하였다. 이 과정에서 피심인의 합병 전 법인인 케이티, 엘지유플러스의 합병 전 법인인 엘지데이콤, 스탠다드네트웍스, 다우기술, 삼성네트웍스(현 삼성에스디에스), SK텔링크 등이 시장에 진입하였다.
18 무선통신망을 이용하는 기업메시징서비스는 그 자체가 갖는 신속성․정확성․보안성․안정성 등 많은 장점으로 인해 매년 10%대의 성장률을 보이고 있으며, 단문메시지(SMS) 중심에서 최근에는 장문 및 멀티미디어 메시지(LMS/MMS)의 영역으로 확대되고 있다.
5) 피심인의 기업메시징서비스 시장 진출
19 피심인은 유선통신업만 영위하던 때인 2001년 9월 ‘KT 통합메시징 서비스(크로샷: Xroshot)’이라는 이름으로 기업메시징서비스와 유사한 서비스를 개시하였다. 다만 이 서비스는 각 이동통신사업자와 전송서비스 이용 계약을 체결하는 방식이 아니라 자신이 보유한 유선통신망과 이동통신사업자의 무선통신망 간 연결을 통해 생산․판매되었다는 점에서, 이 사건 기업메시징서비스와 동일하다고 보기는 어렵다.
20 기업메시징서비스의 경우 상호접속대상이 되지 않는다는 구 통신위원회(현 방송통신위원회)의 결정(2006년 9월)에 따라, 피심인은 2006년부터 상호접속망을 해제하고 각 이동통신사업자와 전송서비스 계약을 체결하여 기업메시징서비스를 생산․판매하는 현재와 같은 형태로 전환하여 기업메시징서비스 시장에 진출하였다.
6) 기업메시징서비스의 시장 현황
21 기업메시징서비스 시장의 규모와 관련한 정확한 통계는 없으나, 2013년 현재 약 4,400억 원 규모로 추정된다.5) 기업메시징서비스 시장은 2006년 88,640백만 원 규모에서 2008년 171,452백만 원으로 2년 만에 약 2배 성장하였으며, 이후에도 매년 10∼20%씩 성장하여 2013년에는 2006년의 약 5배 규모로 성장하였다.
22 기업메시징사업자들의 전송서비스 이용건수 및 시장점유율 현황은 아래 <표 4>와 같다.
<표 4> 기업메시징사업자의 시장점유율 현황(SMS 기준)
(단위: 백만 건, %)
※ 3개 이동통신사업자의 제출자료를 단순 합산하였음 (소갑 제2호증)
2. 위법성 판단
가. 인정사실 및 근거
1) 전송서비스 판매6) 및 구입
23 피심인을 포함한 국내 3개 기간통신 이동통신사업자는 기업메시징서비스 생산의 필수 원재료가 되는 ‘전송서비스’7)를 다른 기업메시징사업자에게 판매하고 있다.
24 피심인을 포함한 이동통신사업자들은 전송서비스 이용요금을 약관으로 정하여 전기통신사업법에 따라 미래창조과학부에 신고한다. 이 약관에 따라서 3개 이동통신사업자가 모두 전송건수가 많아질수록 건당 이용단가가 저렴해지는 계단식 가격체계를 택하고 있다. 또한 3사 모두 월 10만원의 기본료를 내면 2,500건까지는 추가 비용없이 발송할 수 있으며, 이후에는 <표 5>와 같이 전체 이용요금이 결정된다. 구간별 이용단가는 통신사별로 다르게 정해져있으나, 최저 단가는 SK텔레콤의 경우 3,000만건 초과시 건당 9원, 피심인의 경우 2,000만건 초과시 건당 9원, 엘지유플러스의 경우 100만건 초과시 건당 10원으로 정해져있다.
25 각 통신사의 전송서비스 이용요금은 다음 <표 5>와 같다.
<표 5> 전송서비스 건당 이용요금(SMS 기준, 소갑 제12호증)
26 이와 같이 피심인은 자신이 보유한 무선통신망을 이용하는 전송서비스를 다른 기업메시징사업자들에게 건당 9∼20원에 판매하고 있다.
27 또한 피심인은 자신의 기업메시징서비스를 판매하기 위하여 에스케이텔레콤 및 엘지유플러스로부터 전송서비스를 건당 9∼20원에 구입하고 있다.
2) 기업메시징서비스의 저가판매 행위
28 피심인은 2011년 4월부터 *********, ******, *****, ******** 등 다수의 기업고객8)에게 기업메시징서비스를 아래 <표 6>의 전송서비스 건당 평균 최저 이용요금 수준보다 낮은 가격에 판매한 사실이 있다. 즉, 피심인은 기업메시징서비스를 판매하면서 자신이 에스케이텔레콤과 엘지유플러스로부터 구입하는 전송서비스 이용요금보다 낮고, 또한 자신이 다른 기업메시징사업자들에게 제공하는 전송서비스 최저 이용요금 단가보다 낮은 수준인 *원대부터 판매하고 있다. 이러한 사실은 피심인이 제출한 자료9)에 의해 확인된다.
<표 6> 전송서비스 건당 평균 최저 이용요금 현황10)
나. 관련 법 규정 및 법리
1) 법 규정
독점규제 및 공정거래에 관한 법률12)
제3조의2 (시장지배적지위의 남용금지)① 시장지배적 사업자는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하“남용행위”라 한다)를 하여서는 아니 된다.
1.~4. (생략)
5. 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 행위
독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령13)
제5조(남용행위의 유형 또는 기준)⑤ 법 제3조의2 (시장지배적 지위의 남용금지)제1항 제5호의 규정에 의한 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우로 한다.
1. 부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하거나 높은 대가로 구입하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우
2. (생략)
시장지배적 지위 남용행위 심사기준14)
Ⅳ. 시장지배적 지위 남용행위의 세부유형 및 기준
5. 경쟁사업자를 배제하기 위한 부당한 거래행위(법 제3조의2 제1항 제5호 전단)
가. 부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하거나 높은 대가로 구입하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우 (영 제5조 제5항 제1호)
(1) 「낮은 대가의 공급 또는 높은 대가의 구입」 여부를 판단함에 있어서는 통상거래가격과의 차이의 정도, 공급 또는 구입의 수량 및 기간, 당해 품목의 특성 및 수급상황 등을 종합적으로 고려한다.
(2) 「경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우」를 판단함에 있어서는 당해 행위의 목적, 유사품 및 인접시장의 존재여부, 당해 사업자 및 경쟁사업자의 시장지위 및 자금력 등을 종합적으로 고려한다.
2) 관련 법리
29 법 제3조의2 제1항 제5호의 시장지배적지위의 남용행위 중 경쟁사업자 배제행위가 성립하기 위해서는, 첫째 피심인이 관련시장에서 시장지배적사업자이고, 둘째 피심인이 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하여야 하고, 셋째 부당하게 경쟁사업자를 배제할 우려가 있어야 한다.
가) 시장지배적사업자
30 법 제2조 제7호는 “일정한 거래 분야의 공급자나 수요자로서 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격․수량․품질 기타 거래조건을 결정․유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자”를 시장지배적사업자로 규정하고 있으며, “시장지배적사업자 해당여부를 판단함에 있어서는 시장점유율, 진입장벽의 존재여부 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려하여야 한다”고 규정하고 있다.
31 여기서 일정한 거래분야(관련시장)는 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 거래분야를 말하며, 거래대상(상품시장)15), 거래지역(지역시장)16), 거래단계, 거래상대방 등에 따라 구분될 수 있다.17)
나) 통상거래가격
32 관련 규정에서는 통상거래가격에 대하여 특별히 정의한 바 없으나, 공정한 경쟁 촉진이라는 법 목적 등을 고려할 때 공정한 기회가 보장되는 시장 환경에서 정상적으로 이루어지는 거래에서 적용되는 가격수준으로 보는 것이 타당하다.18) 이것은 특정 시점에서 사업자간에 형성되는 실제 거래가격과는 다른 개념으로, 특히 독점적인 시장구조 하에서 시장지배적사업자에 의해 형성되는 가격수준은 통상거래가격으로 보기에 부적합할 가능성이 많다. 어떤 시장에서 통상거래가격의 수준은 해당 시장의 구조, 거래 행태 및 환경, 가격 결정방법 및 변화 추이 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.
다) 부당하게 경쟁사업자를 배제할 우려
33 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급함으로써 유력한 경쟁사업자의 수가 감소되었거나, 감소될 가능성이 큰 경우를 말하는바, 시장에서의 독점을 유지・강화할 의도나 목적, 즉 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적을 갖고, 객관적으로 그러한 경쟁사업자 배제 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위를 하였을 때에 그 부당성이 인정된다. 다만, 현실적으로 유력한 경쟁사업자의 수가 감소되는 효과가 나타났음이 입증되는 경우에는 부당성이 인정되며, 이 경우 시장에서의 독점을 유지·강화할 의도나 목적이 있었음을 사실상 추정할 수 있다.19)
34 시장지배적사업자의 행위가 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는지 여부를 평가함에 있어서는 통상거래가격과의 차이 정도, 공급 및 구입 수량 및 기간, 당해 상품의 특성 및 수급상황, 행위의 목적, 인접시장의 존재여부, 당해 사업자 및 경쟁사업자의 시장지위 및 자금력 등을 종합적으로 고려한다.20)
다. 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부
1) 시장지배적사업자 여부 판단
가) 관련시장 획정
(1) 관련 상품시장 : 무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장
35 이 사건에서 관련 상품은 이동통신사업자의 무선통신망을 통해 이용고객에게 휴대폰 문자메시지의 형태로 기업고객의 메시지를 전송할 수 있도록 하는 기업메시징서비스로, 기업메시징사업자는 이동통신사업자와의 전송서비스 계약 체결을 바탕으로 기업메시징서비스 상품을 생산하여 기업고객에게 판매한다.
36 따라서 이 사건 관련시장은 “무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장”으로 획정함이 타당하다.
37 이와 관련, 피심인은 기업고객의 메시지를 이용고객에게 전달할 수 있는 수단으로는 이 사건 무선통신망을 통한 기업메시징서비스 외에도 스마트폰 내 특정 어플리케이션의 푸쉬(push) 알림 또는 카카오톡 등 스마트폰 모바일 메신저를 통한 메시지 전달, 공중전화교환망을 통한 메시지 전달(‘지능형SMS서비스’) 등이 있으므로 관련 상품시장에 이들도 포함하여야 한다고 주장하나, 다음과 같이 피심인의 주장은 이유 없다.
38 첫째, 특정 어플리케이션의 푸쉬알림, 모바일메신저 등 스마트폰을 통한 메시지 전달서비스의 경우, 전체 휴대폰 가입자에 대한 메시지 전달이 요구되는 이 사건 기업메시징서비스를 대체할 수 있는 거래분야에 속한다고 보기 어렵다.
39 최근 스마트폰의 보급 및 이용이 확대됨에 따라 스마트폰에 특정 기업 전용 어플리케이션 또는 업종에 특화된 어플리케이션을 별도로 설치하여 가입고객에게 메시지를 전달(푸쉬 알림)하거나 카카오톡 등 모바일메신저를 통해 고객에게 광고․마케팅 성격의 메시지를 전달하는 사례가 있다. 그러나 이용고객이 직접 특정 어플리케이션을 설치하고21) 정보알림을 원한다는 적극적 의사표시를 해야 하는 점22), 기업 입장에서는 이용고객에게 특정 어플리케이션을 설치하도록 강제할 수 없고 어플리케이션을 설치한 경우라도 이용자가 이를 손쉽게 삭제하거나 메시지 수신을 거부할 수 있어 메시지의 정확한 수신이 담보되지 않는 점, 전체 휴대폰 이용고객 중 약 30%에 달하는 피처폰(feature phone) 이용자에게는 메시지 전달이 불가능한 점 등을 고려할 때 이 사건 기업메시징서비스를 대체하기는 어렵다.
40 둘째, 공중전화교환망을 활용한 문자메시지 전송(‘지능형SMS서비스’)의 경우 다음과 같이 전용회선 또는 초고속인터넷선을 통해 무선통신망으로 전달되는 이 사건 기업메시징서비스를 대체한다고 보기 어렵다.
41 지능형SMS서비스란 유선전화망인 공중전화교환망(PSTN:Public Switched Telecom Network)에 지능망시스템을 추가시켜 일반적인 음성통화와 동일한 경로를 따라 음성이 아닌 문자메시지를 송․수신해주는 서비스를 의미하며, 현재 국내에서 이를 제공하고 있는 사업자는 피심인이 유일하다.23)24)
42 지능형SMS서비스의 경우에도 휴대폰 단말기로의 문자메시지 전달은 결과적으로 이동통신사업자의 무선통신망을 통해서만 가능한바, 기업고객으로부터 전달받은 메시지를 이동통신사업자의 무선통신망을 거쳐25) 휴대폰 이용자에게 전달된다는 점에서는 기업메시징서비스와 유사하다. 다만, 이 사건 기업메시징서비스는 기업고객의 메시지가 전용회선 또는 인터넷을 통해 이동통신사업자에게 전달되는 반면, 지능형SMS서비스는 당초 아날로그 전화회선이었던 공중전화교환망을 통해 전달되는바, 이와 같은 전달 망의 특성 차이로 인해 시장에서는 지능형SMS서비스가 속도나 보안성 등에서 이 사건 기업메시징서비스에 비해 상대적으로 취약하다는 인식이 존재한다. 또한 이 사건 기업메시징서비스와 지능형SMS서비스의 메시지 전달과정을 비교하더라도 지능형SMS서비스는 무선통신망으로 직접 연결되는 이 사건 기업메시징서비스보다 많은 경로를 추가로 거쳐 전달되는바, 전달경로 추가에 따른 품질저하 가능성이 존재하는 등 근본적인 차이가 있다.
43 현재 피심인의 지능형SMS서비스는 단문문자메시지에 한해 제공되며 장문 및 멀티미디어 문자메시지(LMS/MMS) 등은 제공되지 않는바26), 다양한 형태의 메시지 전송 수요가 있는 기업고객은 지능형SMS서비스를 이용하고자 하더라도 복수의 사업자와 메시징서비스 계약을 별도로 체결하여야 하므로 이에 따른 불편과 비효율이 발생한다.
44 그로 인해 현재 피심인의 지능형SMS서비스를 이용하는 기업고객의 수 및 실제 이용건수는 이 사건 기업메시징서비스에 비해 현저히 적다. 아래 <표 8>과 같이 2013년 지능형SMS서비스를 이용한 기업고객은 50개 내외로, 같은 해 피심인의 기업메시징서비스를 이용한 기업고객 수 만해도 약 11만개인 것과 현저한 차이가 있다.
<표 8> 피심인의 지능형SMS서비스 이용 기업고객 수 및 이용건수
(단위: 개, 천 건)
※ 소갑 제16호증
45 지능형SMS서비스의 경우 기업고객의 메시지를 이동통신사업자의 무선통신망으로 바로 전송하는 것이 아니라, 지능망사업자인 케이티의 공중전화교환망으로 전송한 후 별도 변환과정을 거쳐 이동통신사업자의 무선통신망으로 전송하게 됨에 따라 메시지 전달과정에서 데이터가 유실되거나 속도가 저하될 가능성이 있어 실제로 메시지 전달 과정에서 장애 발생 시 발생원인 및 책임 규명에도 어려움이 있다.
46 만일 기업메시징사업자가 지능형SMS 방식을 이용하게 될 경우, 기업메시징사업자는 부가통신사업자로서 무선통신망을 통한 전송서비스를 생산․가공하여 기업고객에게 판매하는 것이 아니라 지능망사업자의 지능형SMS서비스를 기업고객에게 단순히 재판매하는 역할을 하게 되는 것에 불과하다. 지능형SMS서비스가 2009년경 상용화되었음에도 불구하고 현재 기업메시징사업자 중 무선통신망이 아닌 지능망을 통해 기업고객의 메시지를 전달하는 사업자는 피심인 외에는 사실상 없다.27)
47 이와 관련하여 피심인은 지능형SMS서비스 이용고객 중 케이스카이비는 기업메시징사업자로서 무선통신망과 지능망을 모두 활용하고 있다고 주장하나, 해당 사업자는 현재 이동통신사업자와의 전송서비스 계약을 해지하였거나 이용건수가 극히 미미하여 무선통신망을 통한 기업메시징서비스를 수행하는 사업자로 볼 수 없고, 단순히 케이티의 지능형SMS서비스를 재판매하는 사업자에 불과하므로 피심인의 주장은 타당하지 아니하다.
48 셋째, 이론상으로는 기업고객이 3개 이동통신사업자와 직접 전송서비스 계약을 체결하여 이용고객에게 문자메시지를 전송하는 것도 가능하나, 이는 실현가능성이 없다는 측면에서 기업메시징서비스를 대체하기는 어렵다.
49 상대적으로 IT․통신분야의 전문성이 낮은 금융사․공공기관 등 일반 사업자가 이동통신사업자와의 직접 계약체결을 통해 메시지를 전송하기 위해서는 별도 의 서버, 전용회선 등 설비를 구축하고 관련 프로그램을 개발하여 이를 운영할 수 있는 인력을 보유해야 하며, 메시지 전송과정에서 각종 장애 발생시 이를 직접 처리해야 하기 때문에 상당한 비용이 발생한다. 이에 따라 부가통신사업자인 기업메시징사업자가 아닌 일반 기업고객이 직접 이동통신사업자와 계약을 체결하여 기업메시지를 전송하는 사례는 확인하기 어렵다.
(2) 관련 지리적 시장 : 국내시장
50 기업메시징서비스는 전국적으로 구축된 무선통신망을 바탕으로 국내의 모든 이용고객에게 전송되고 지역적 구분 없이 전 지역에 동일한 요금이 적용되는 점, 망을 기반으로 하는 산업의 특성상 해외 통신사업자로부터의 서비스 수입․수출이 사실상 곤란한 점 등을 감안할 때, 이 사건의 관련 지리적 시장은 ‘국내시장’으로 획정하는 것이 타당하다.
나) 시장지배적사업자 여부 판단
51 다음 <표 9>와 같이 피심인은 기업메시징서비스 시장의 2위 사업자이고 2013년 상위 3개 사업자의 시장점유율의 합이 79%에 달하는 점, 기업메시징서비스의 생산․공급을 위해 반드시 이용해야 하는 필수원재료인 무선통신망을 보유한 사업자로서 문자메시지 수신을 위해서는 누구든지 피심인의 무선통신망을 이용해야 하는 착신독점적 지위에 있는 점, 필수원재료인 무선통신망 보유 여부에 따라 이용조건의 차이가 있는 상황에서 이 사건 기업메시징서비스 시장에는 실질적인 진입장벽이 존재하는 점, 피심인은 경쟁사업자에 비해 경제적 규모, 시장점유율, 원재료 공급 비중 등에서 상당한 우위에 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 적어도 합병을 통해 무선통신망을 보유하기 시작한 2009년 6월부터 관련시장의 시장지배적 사업자에 해당하는 것으로 판단된다.
<표 9> 시장점유율 변화
52 첫째, 앞의 <표 4> 및 <표 9>에서 확인되는 바와 같이 피심인은 기업메시징서비스 시장의 2위 사업자로서 기업메시징서비스 시장에서 차지하는 점유율은 2010년 이후 매년 증가하여 2013년에 25%를 넘어섰다. 또한 상위 3개 사업자의 시장점유율도 2010년 이후 매년 증가하여 2013년에는 79%에 달한다.28)
53 한편 기업메시징사업자 중 필수원재료에 해당하는 무선통신망을 보유한 피심인과 엘지유플러스의 점유율은 급격히 증가하고 있는바, 이들이 합병을 통해 무선통신망을 보유하게 된 초기인 2010년에는 47% 정도였으나 2013년에는 71%에 달하였다.
54 둘째, 피심인은 2009년 6월 합병을 통해 기업메시징서비스의 필수 원재료가 되는 무선통신망을 보유하여 경쟁사에게 전송서비스를 판매하고 있으며, 특히 메시지 전달 과정에서 이동통신사업자가 갖는 착신독점적 지위29)를 보유하고 있다. 한편, 피심인은 이 사건 기업메시징서비스의 필수 원재료 성격을 갖는 이동통신서비스 시장에서의 가입자 점유율이 약 30%이고, 3개 이동통신사업자의 가입자 점유율의 합이 100%이므로 원재료 공급시장에서도 지배적 지위를 가지고 있다.
55 셋째, 피심인은 2009년 6월 합병을 통해 무선통신망을 보유하여 자신의 이동통신가입자에 대한 전송서비스 이용요금이 상당 부분 내부화30)됨에 따라 경쟁사업자보다 가격 책정에 있어서 절대적으로 유리한 위치에 있다. 특히 기업메시징서비스 가격에서 무선통신망을 이용하는 비용(전송서비스 이용요금)이 차지하는 비중이 현저히 높은 점31)을 고려할 때, 피심인이 무선통신망을 보유하였다는 점만으로도 시장에서 지배력을 가지고 있다고 봄이 상당하다 할 것이다.
56 넷째, 피심인은 기업메시징서비스 시장의 경쟁사업자에 비해 자금력, 경제적 규모, 시장점유율, 전송서비스(원재료) 공급비중 등에 있어서도 상당한 우위에 있다. 살피건대, 피심인은 피심인과 마찬가지로 무선통신망을 보유하고 기업메시징사업을 영위하고 있는 엘지유플러스를 제외한 기업메시징서비스 시장의 주요 사업자에 비해 아래 <표 10> 및 <표 11>과 같이 재무상황, 시장점유율 및 원재료인 전송서비스 공급비중 등에 있어서 현저하게 우위에 있다.32)
<표 10> 주요 기업메시징사업자의 재무현황
(단위: 백만 원)
※ 2013년 기준 (출처: Nice평가정보)
<표 11> 주요 기업메시징사업자의 시장점유율 및 원재료 공급비중 비교
57 위의 사항 이외에도 피심인은 재판매사업자도 기업메시징사업자와 별개로 독자적인 요금정책, 서비스 이용조건, 서비스 중단·해지 사유, 스팸차단정책 등을 가지고 있는바, 이들 재판매사업자도 피심인의 경쟁사업자에 해당하므로 피심인의 재판매사업자 대상 매출을 제외할 경우 시장지배적 사업자에 해당하지 않는다고 주장하나, 재판매사업자는 피심인과 같이 기업메시징사업자가 생산․공급하는 기업메시징서비스에 대해서는 수요자적 지위에 있는 점을 고려할 때 피심인의 주장은 타당하지 않다.
2) 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하였는지 여부 판단
58 이 사건 관련 시장에서는 기업메시징사업자가 이동통신사업자의 무선통신망을 통한 전송서비스를 이용하기 위해 반드시 3개 이동통신사업자 모두와 전송서비스이용계약을 체결하여야 한다. 피심인과 같이 무선통신망을 보유한 기업메시징사업자도 다른 2개 이동통신사업자와 전송서비스 계약을 체결하는 점에서는 일반 기업메시징사업자와 다르지 아니하다.
59 기업메시징서비스 시장의 통상거래가격을 일률적으로 정하기는 어렵다. 그러나 위와 같은 거래구조를 감안할 때, 기업메시징서비스 시장의 통상거래가격 수준, 즉 정상적으로 이루어지는 거래에서 적용되는 가격수준에 대하여 다음과 같이 추론할 수 있다.
60 기업메시징사업자가 사업을 계속하기 위해서는 기간통신사업자에게 지불하는 전송서비스 이용요금(PA)과 내부적으로 기업메시징서비스를 생산・공급하는데 투입되는 인건비, 판매관리비 등의 비용(C)을 합산한 금액, 즉 생산비용(PA+C)에 적정 이윤을 포함한 가격을 기업고객에게 부담시키려고 할 것이다. 이 때 적정 이윤을 0(영)으로 가정하더라도, 기업메시징사업자가 사업을 계속 영위하기 위해 기업고객으로부터 받아야 하는 가격수준은 생산비용보다 낮아져서는 곤란하므로, 기업메시징서비스의 통상거래가격은 적어도 건당 생산비 수준(PA+C)보다는 높게 형성되는 것이 일반적이라 할 것이다. 특히 이 사건 관련시장에서와 같이 사업자의 비용절감 노력과 무관하게 원재료 구입비용(전송서비스 이용요금)이 생산비용의 대부분을 차지하는 시장의 경우에 이러한 추론을 적용하는 것이 합리적이다.
<그림4> 관련 시장의 거래 및 비용구조
61 다수의 기업메시징서비스 사업자들이 존재하는 상황에서 기업메시징서비스를 공급하는데 소요되는 인건비, 판매관리비 등을 일률적으로 산출하기 어렵다. 다만, 효율적인 사업자가 규모의 경제를 최대한 실현하는 경우를 가정할 경우, 전송서비스 이용요금을 제외한 인건비, 판매관리비 등 기타 비용은 무시할 수 있는 수준까지 낮아 질 수도 있다. 그러므로 앞의 추론을 이 사건에 적용하면, 전송서비스 평균 최저 이용요금 단가(예를 들어, <표 6>에서 보는 바와 같이 2011. 11. 1. 이후에는 건당 9.2원이며, 이하 ‘전송서비스 이용단가’라 한다)ㅣ가 객관적으로 가정할 수 있는 최저 수준의 통상거래가격에 해당한다고 볼 수 있으므로, 적어도 전송서비스 이용단가 미만으로 판매한 행위는 통상거래가격에 비해 낮은 대가로 공급한 것임이 분명하다.
62 살피건대, 피심인이 작성하여 제출한 ‘2011년∼2013년 기업메시징 단가 **원 미만 판매내역’33)에 따르면, 피심인은 2011년 4월부터 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 판매하기 시작하였으며, 2013년도에만 **개 기업고객에게 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 판매하였는바, 같은 고객을 통해 발생한 기업메시징서비스 매출액은 32,115백만원으로 <표 1>의 2013년 SMS매출액(추정)의 39.5%를 차지하며, 피심인의 전체 기업메시징서비스 매출액의 24.3%를 차지한다.
63 특히, 아래 <표 12>와 같이 피심인이 2013년 10월에 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 판매한 **개 기업고객의 발송건수는 총 31,495만 건으로 피심인이 같은 달에 발송한 66,972만 건의 47%를 차지한다.
<표 12> 피심인의 기업메시징서비스 판매단가별 고객수 및 발송건수
(단위: 2013년 10월 기준, 명, 만 건)
※ 소갑 제5호증 참조(단, *.*원에서 **원으로 단가계약을 체결한 247개의 기업고객 중 233개는 정관장 대리점 각각으로서 사실상 1개 고객과 동일하며, 이를 감안할 때 해당 구간의 평균 발송건수는 약 163만건임)
3) 부당하게 경쟁사업자를 배제할 우려 여부
가) 경쟁제한 효과
64 피심인의 행위는 다음과 같은 점에서 경쟁 기업메시징사업자가 기업메시징서비스 시장에서 퇴출되거나 새로운 경쟁사업자의 진입 기회가 봉쇄되는 것과 같은 경쟁제한 효과를 초래할 우려가 있다.
65 첫째, *****이 제공하는 SMS전송서비스 이용건수를 기준으로 기업메시징서비스 시장의 시장점유율 현황을 살펴보면 아래 <표 13> 및 <그림5>와 같이 나타나는바34), 무선통신망을 보유하고 있는 피심인과 엘지유플러스의 경우 2010년 이후 지속적으로 점유율이 상승한 반면에 같은 기간 동안 무선통신망을 보유하지 않은 일반 기업메시징사업자의 점유율은 급감한 것을 알 수 있다. 이러한 추세로 볼 때, 피심인의 경쟁사업자인 일반 기업메시징사업자는 가까운 시일 내에 기업메시징사업에서 철수하거나 재판매 사업으로 사업내용을 전환하는 방식으로 사실상 기업메시징서비스 시장에서 퇴출될 가능성이 높다.35)
<표 13> 기업메시징사업자의 시장점유율 변화
(SK텔레콤 전송서비스 이용건수 기준, 단위: %)
<그림5> 기업메시징사업자의 시장점유율 변화(그래프)
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66 그 뿐만 아니라 기업메시징서비스 사업을 영위하기 위해서는 전송서비스 이용요금 이외에 인건비, 장비비용, 판매관리비 등 일정한 추가비용이 소요되는바, 피심인이 전송서비스 이용단가에도 미치지 못하는 가격으로 기업메시징서비스를 판매하는 상황에서는 실질적으로 진입장벽이 높아 잠재적인 경쟁사업자의 신규 참여가 더욱 불가능하다고 볼 것이며, 실제로 2010년 이후 유선통신 기간통신사업자인 SK브로드밴드를 제외하고는 기업메시징서비스 시장에 새롭게 진입한 사례가 없다.
67 둘째, 피심인이 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 지속적으로 판매할 경우 자금력․매출규모 등 경제적 능력에서 경쟁사업자에 비해 상당한 우위에 있는 피심인 조차도 손해를 보지 않고서는 기업메시징서비스에 대한 가격경쟁이 구조적으로 불가능36)하다. 아울러 무선통신망을 보유하지 않은 일반 기업메시징사업자의 매출에도 상당한 영향을 주고 있는 것으로 판단된다.37) 실제로 기업메시징서비스 시장이 성장하고 있음에도, 아래 <표 14>에서 보듯이 일반기업메시징사업자 상위 4개사 중 ****, ********, *** 등 3개사의 SMS매출액은 2010년 이후에 계속 감소하고 있다38).
<표 14> 주요 일반 기업메시징사업자의 SMS 매출액39)
(단위: 백만 원)
* 출처: 해당 사업자 제출자료(소갑 제10호증)
68 셋째, 피심인의 전송서비스 이용단가 미만 판매행위는 대부분 메시지 발송건수가 많은 대형기업고객을 대상으로 이루어졌는데, 기업메시징서비스 시장에서 무선통신망 보유 없이 피심인과 경쟁하는 기업메시징사업자는 피심인의 저가판매행위로 인해 대형기업고객과 거래하지 못하게 됨에 따라 계단식 요금체계를 택하고 있는 무선통신망을 통한 전송서비스를 이용함에 있어서 최저 이용요금 구간을 적용받을 수 없어 더욱 심각한 경쟁상 열위에 처할 수밖에 없다.
69 기업메시징사업자가 이동통신사 별로 전송서비스 최저 이용요금(SKT 9원, LGU+ 10원, KT 9원)을 적용받기 위해서는 SKT, LGU+, 피심인 등을 통한 기업메시지 전송건수가 각각 한 달에 3천만 건, 1백만 건, 2천만 건을 초과해야 하며, 그렇지 않을 경우 최대 20원까지의 건당 이용요금을 지불해야 한다. 이에 따라 피심인이 이 사건 행위를 통해 대형 기업고객과의 거래를 독차지하게 되면 경쟁사업자는 전송서비스 최저 이용요금 적용조건을 충족하기가 어려워져 기업메시징서비스 제공을 위한 필수 원재료 이용비용이 높아지므로 전반적인 가격경쟁력 면에서 현저히 불리한 상황에 처할 수밖에 없다.
70 넷째, 피심인은 재판매사업자에게도 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 판매함으로써 해당 사업자로 하여금 자신이 직접 기업메시징서비스를 제공하는 것보다 피심인의 상품을 재판매하는 것이 유리한 환경을 인위적으로 조성하였다. 이는 중․장기적으로 경쟁사업자들로 하여금 재판매사업으로 사업을 전환하도록 유도하여40) 경쟁사업자의 사실상 퇴출(기업메시징서비스업과 재판매사업을 동시에 영위하던 사업자가 기업메시징서비스업을 중단하고 재판매사업으로 전환하게 된다는 것은 결국 기업메시징서비스 시장에서는 더 이상 피심인과 경쟁관계에 있는 사업자로서의 지위를 상실한다는 것을 의미한다)을 통해 자신이 시장을 독점하고 동시에 재판매사업자들을 하부영업조직으로 활용하려는 목적․의도에 따른 행위로 판단된다. 그렇게 되면 단기적으로는 피심인의 저가 판매행위로 인해 소비자에게 이익이 될 수도 있지만, 궁극적으로는 독과점 구조가 고착화됨에 따라 가격인상, 서비스 품질 저하 등 소비자에게 불리한 결과가 초래될 것이 우려된다.
71 피심인이 기업메시징서비스업과 재판매사업을 동시에 영위하고 있는 사업자에게 2011년 12월부터 2013년 12월 사이에 전송서비스 이용단가 보다 낮은 가격으로 자신의 기업메시징서비스를 판매한 내역은 아래 <표 15>와 같다.
<표 15>재판매사업을 동시에 영위하는 기업메시징사업자에 대한 피심인의 저가판매현황
나) 독점을 유지․강화할 의도·목적 여부
72 피심인의 이 사건 행위는 다음과 같은 점에서 시장에서의 자유로운 경쟁을 제한하고 경쟁사업자를 배제함으로써 인위적으로 시장의 경쟁질서에 영향을 가하고 자신의 독과점적 지위를 강화하려는 의도나 목적에 따른 것으로 판단된다.41)
73 첫째, 피심인이 최저수준의 통상거래가격보다 낮은 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 공급한 것은 피심인처럼 무선통신망을 보유하지 못한 이상 아무리 효율적이라 할지라도 손해를 보지 않고서는 피심인과 가격 경쟁을 할 수 없는 구조적 상황을 인위적으로 조성한 것으로 판단된다.
74 살피건대, 이동통신사업자의 무선통신망을 통한 전송서비스는 기업메시징사업자가 기업메시징서비스업을 영위하기 위해 반드시 이용해야 하는 요소판매관리비 등로, 이것을사용하지 않고서는 기업메시징서비스 제공이 불가능하며 피심인과 같은 기간통신사업자가 과점하여 소유하고 있는 무선통신망을 통해서만 공급되는 점에서 필수요소의 성격을 갖는바, 필수요소를 보유한 피심인이 일반 기업메시징사업자의 필수요소 비용(전송서비스 이용요금)에도 미치지 않은 가격으로 상품을 판매하는 행태는 경쟁사업자를 배제하고 자신의 독과점적 지위를 강화하려는 의도나 목적 이외에 다른 합리적인 이유를 찾기 어렵다.
75 둘째, 피심인은 무선통신망을 보유한 기간통신사업자로서 안정적으로 얻을 수 있는 기대수익의 상실을 감수하면서까지 이 사건 저가판매행위를 하였다고 볼 수 밖에 없다.
76 살피건대, 피심인은 자신이 직접 기업메시징서비스 시장에 참여하지 않더라도 기업메시징사업자로부터 무선통신망을 통한 전송서비스 관련 매출을 안정적으로 확보할 수 있다. 그러나 피심인이 이 사건 행위와 같이 최저수준의 통상거래가격에 해당하는 전송서비스 이용단가 미만으로 기업메시징서비스를 기업고객에게 제공할 경우, 피심인은 전송서비스 만을 제공하여 얻을 수 있는 기대 수익만큼도 확보할 수 없게 된다.
77 기업메시징서비스 시장에서 기업고객의 전체 수요를 100건으로 가정할 경우, 피심인은 이 사건 관련 시장에 참여하지 않고도 전체 이동통신가입자의 30%에 해당하는 피심인의 무선통신망 이용자에게 발송되는 전송서비스 이용요금(270원 = 100건 × 30% × 9원/건)만큼의 매출(수익)을 기업메시징사업자로부터 확보할 수 있다.
78 반면에 피심인이 기업메시징서비스 시장에 진입하여 기업고객에게 전송서비스 이용단가 미만으로 판매하여 100건을 모두 소화한다고 가정할 경우, 피심인의 기대수익(= 270원 미만)은 오히려 이 시장에 진입하지 않았을 때(= 270원)보다 더 낮아진다. 특히 전송서비스라는 원재료비용 외에 기업메시징서비스의 생산 및 공급․판매를 위해 추가 소요되는 인건비, 장비비, 판매관리비 등42)까지 고려할 경우, 피심인의 기대수익은 판매량이 늘어날수록 더욱 낮아진다.
79 이와 같이 피심인 자신이 공급하는 기업메시징서비스의 상당 부분을 전송서비스 이용단가 미만으로 판매할 경우, 이 사건 부가통신역무를 수행하지 않고 기간통신사업자로서 전송서비스 만을 제공할 때 얻을 수 있는 기대수익도 확보하기 어려울 수 있는바, 이는 이윤을 추구하는 기업의 합리적 의사결정의 결과라기보다는 장기적 관점에서 기업메시징서비스 시장의 경쟁사업자를 배제하고 인위적으로 자신의 시장지배력을 확대하려는 유인에서 비롯된 행위로 판단된다.
80 나아가, 전송서비스 이용요금은 미래창조과학부에 신고한 약관가격이기 때문에 피심인의 의지에 따라 탄력적으로 변경하기가 상대적으로 어려운 반면, 기업메시징서비스 가격은 그 자신의 경영상 필요 등에 따라 상대적으로 쉽게 조정할 수 있는바, 피심인은 이 사건 행위를 통해 시장에서 경쟁사업자가 배제된 이후에 기업메시징서비스 가격을 인상함으로써 이 사건 행위 과정에서 직면했던 손실을 보전하려고 할 가능성이 높다.
81 셋째, 피심인의 이 사건 행위는 피심인이 2009년 6월 합병을 통해 무선통신망을 보유함에 따라 전송서비스 이용비용을 상당부분 내부화한 것에 기인하는 것이기는 하나, 기술혁신 등에 따른 피심인 자신의 효율성과는 무관하다는 점에서 달리 정당화 이유를 찾기 어렵고 경쟁사업자 배제를 통한 시장지배력 강화가 목적임이 분명하다.
4) 소결
82 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제3조의2 제1항 제5호에 위반되는 행위로서 위법하다.
라. 피심인 주장에 대한 검토
83 첫째, 피심인은 일부 기업고객에 대해서만 기업메시징서비스를 저가로 판매하였으며 대부분의 기업고객에 대해서는 최저 이용금액 이상으로 판매하였기 때문에 경쟁사업자를 배제하기 위한 목적․의도가 없을 뿐만 아니라 그와 같은 효과가 발생할 우려도 없다고 주장한다.
84 살피건대, 피심인이 2013년 10월에 전송서비스 이용단가 미만으로 판매한 기업메시지 발송건수는 같은 달 전체의 47%이고, 2013년도에 전송서비스 건당 평균 최저 이용요금 미만으로 판매한 매출액은 피심인의 전체 SMS매출액(추정)의 약 40%에 달하는 점을 고려할 때 피심인의 주장은 타당성이 없다.
85 특히, 피심인의 단가 10원 미만 판매고객 및 매출액 자료43)에서 확인할 수 있듯이 피심인은 2009년 6월에 계열사와의 합병을 통해 전송서비스 비용을 일부 내부화한 후 기업고객과 계약 갱신 및 신규 계약 체결 과정에서 집중적으로 거래단가를 인하한바, 피심인의 행위로 인한 경쟁사업자 배제 효과는 시간이 지남에 따라 급속히 커질 수밖에 없다 할 것이다.
86 둘째, 피심인은 이 사건 행위가 기업메시지 발송건수가 많은 기업고객에 대한 수량할인(volume discount) 차원에서 이루어진 것이라고 주장한다. 살피건대, 피심인은 정상적인 가격범위 내에서 수량할인을 제공한 것이 아니라 경쟁사업자가 피심인과의 가격경쟁을 통해서는 생존할 수 없는 수준으로 판매함으로써 경쟁사업자의 기존 고객을 탈취하는 결과를 초래하였으며, 특히 그 효과가 대형 기업고객에 집중됨에 따라 경쟁사업자의 매출 등 사업활동에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려할 때 피심인의 주장은 이유 없다.
87 뿐만 아니라 시장의 수요․공급 원리를 고려할 때 수요자인 기업고객의 가격할인요구는 이 사건 기업메시징서비스 시장에만 적용되는 예외적인 현상이 아닐뿐더러, 그와 같은 가격할인요구는 피심인이 수직합병을 통해 무선통신망 이용요금을 내부화하기 전부터 있었던 것임에도 피심인은 합병을 통해 시장지배력을 확고히 한 후 본격적으로 이 사건 행위를 한 점에서 피심인의 주장은 타당하지 않다.
88 셋째, 피심인은 무선통신망을 보유하지 않은 경쟁사업자도 저가판매를 하고 있기 때문에 부당하지 않다고 주장한다. 살피건대, 사업자가 행한 행위의 법 위반여부는 그 행위 자체만으로 판단할 수 없고 시장환경 등을 고려하여 우려되는 경제적 효과에 따라 달리 판단할 수 있는 것이므로, 경쟁사업자가 유사한 행위를 하고 있다고 해서 피심인의 행위가 정당화되는 것은 아닌 점, 피심인의 주장과 같이 타 사업자도 일부 기업고객에 대해 낮은 가격으로 판매하는 경우가 있으나 이는 피심인의 이 사건 행위에 대한 대응차원에서 이루어지는 성격인 점, 무선통신망을 보유하지 못한 경쟁사업자의 경우 피심인과 달리 일부 저가판매라도 지속될 경우 결국 손실을 감내하지 못하고 시장에서 퇴출될 가능성이 높은 점 등을 고려할 때 피심인의 주장은 타당성이 없다.
89 넷째, 피심인은 은행, 카드사 등 일부 기업고객은 거래대상 기업메시징사업자를 선정할 때 상당히 높은 수준의 기술조건을 요구하는데, 피심인은 뛰어난 기술력을 바탕으로 대형 기업고객의 선택을 받은 것일 뿐, 이는 저가영업행위의 결과가 아니라고 주장한다.
90 살피건대, 이 사건 기업메시징서비스 시장에 피심인보다 먼저 진출한 사업자(****)가 있음을 고려할 때 피심인이 경쟁사보다 기술력에 우위가 있는지는 불분명하고, 설사 있다 할지라도 피심인이 거래하고 있는 대형 기업고객이 낮은 단가 수준을 고려하지 않고 단순히 기술력 때문에 피심인을 거래상대방으로 선택하였다고 볼 수는 없다. 피심인 주장대로 피심인의 기술력이 월등하고 기업메시징사업자 선정시 기술력이 중요한 요인이라면 오히려 이 사건과 같은 저가영업행위가 불필요하다는 점에서 피심인의 주장은 이유 없다.
3. 처분
가. 시정조치 및 과징금 부과
91 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 부당하게 경쟁사업자를 배제함으로써 관련 시장의 경쟁을 제한할 우려가 크다고 인정되므로, 법 제5조에 의하여 시정명령44)을 부과하고, 법 제6조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조 및 제61조, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 5. 30. 위원회 고시 제2014-7호로 개정된 것을 말하며, 이하 ‘과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다.
나. 과징금 산정
1) 산정기준
가) 관련매출액 산정
(1) 위반행위의 기간
92 피심인은 2011년 4월45)부터 전송서비스 이용단가 미만으로 기업고객에게 기업메시징서비스를 판매하기 시작하였는바, 2011. 4. 1.을 이 사건 위반행위의 시기(始期)로 본다.
93 이러한 피심인의 행위는 심의일 현재까지도 계속되고 있으므로 과징금고시 Ⅱ. 6. 나.의 규정에 따라 위반행위의 종기(終期)는 공정거래위원회의 최초 심의일인 2014. 9. 2.로 본다.
(2) 관련매출액
94 피심인이 기업메시징서비스를 통상거래가격(통상거래가격의 최저 수준으로 볼 수 있는 ‘전송서비스 이용단가46)’)에 비해 낮은 가격으로 판매하여 얻은 매출액 6,668,823,916원47)을 관련매출액으로 산정한다.
나) 부과기준율
95 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 경쟁사업자 배제를 통한 경쟁제한의 효과가 크다는 점 등을 고려할 때 ‘매우 중대한 위반행위’에 해당되는바, 피심인이 상호출자제한기업집단에 속한 회사로서 위반행위의 파급효과가 큰 점 등을 감안하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다.
다) 산정기준
96 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정기준을 구하면, 아래 표와 같다.
<표 16> 산정기준
(단위: 원)
2) 행위요소에 의한 1차 조정
97 조정 사유에 해당 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
3) 행위자 요소에 의한 2차 조정
98 조정 사유에 해당 사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다.
4) 부과과징금의 결정
99 2차 조정 산정기준이 피심인의 현실적 부담능력 등을 고려하여 과중하다고 판단할 사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버려 2,000백만 원을 부과과징금으로 결정한다.
4. 결론
100 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제5호에 위반되므로 시정조치에 대해서는 법 제5조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제6조를 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.
공정거래위원회는 위와 같이 의결하였다.
2015년 2월 23일
의 장 위 원 장 노 대 래 퇴임으로 서명날인불능
위 원 지 철 호
주심위원 정 중 원 퇴임으로 서명날인불능
위 원 김 석 호
위 원 서 석 희
위 원 김 의 형
위 원 박 병 형
위 원 이 한 주
1) SMS(단문메시지), LMS(장문메시지), MMS(멀티미디어 메시지) 등을 포함한 전체 기업메시징서비스의 매출액이다.
2) 이동통신서비스 이용자에 대한 문자메시지 발송은 이용자가 가입한 해당 이동통신사만 할 수 있다. 이와 같이 A사의 이동통신서비스에 가입한 이용자에 대해서는 경쟁상황과 관계없이 A사만이 착신서비스를 제공할 수 있기 때문에 발생하는 독점적 지배력을 ‘착신독점’이라고 한다.
3) <표 5> 참조
4) 기업메시징사업자 입장에서도 전국에 산재한 이들 소형 기업고객을 대상으로 직접 영업하는 것은 현실적으로 어려운 측면이 있다.
5) 기업메시징서비스업을 영위하고 있지 않은 SK텔레콤이 제출한 전체 전송서비스 이용 관련 매출자료를 바탕으로, SK텔레콤의 이동전화 서비스 가입자 기준 점유율 50%를 반영하여 추정하였다.
6) 전송서비스를 통해 보낼 수 있는 문자메시지는 아래와 같이 단문메시지(SMS), 장문메시지(LMS), 멀티미디어메시지(MMS) 등이 있으나, 이하에서는 별도 설명이 없는 한 단문메시지(SMS)를 기준으로 한다.
① SMS(Short Message Service) : 90byte 이내의 단문을 전송하는 서비스
② LMS(Long Message Service) : 2000byte 이내의 장문을 메시지로 전송하는 서비스
③ MMS(Multimedia Message Service) : 2000byte 이내의 장문, 이미지, 영상 등을 메시지로 전송하는 서비스
④ URL Plus(WAP-PUSH SMS) : 메시지 본문 내용에 URL을 포함시켜, 해당 메시지를 수신한 휴대전화에서 사용자가 해당 URL을 클릭할 경우 특정 사이트로 접속이 가능한 서비스
7) 각 통신사별 전송서비스에 대한 명칭은 SK텔레콤의 경우 ‘Biz-메시지 서비스’, 케이티의 경우 ‘기업 메시지서비스’, 엘지유플러스의 경우 ‘기업 무선메일 서비스’이다.
8) 금융기관, 공공기관 등과 피심인의 기업메시징서비스를 구매하는 재판매사업자도 포함되었다.
9) 소갑 제6-1호증(2011-2013년 기업메시징 단가 10원 미만 판매내역)
10) 전송서비스 최저 이용요금 단가는 2009.10.1. 3사 모두 10원이었으나, 2011.10.1.부터 SK텔레콤이 9원으로, 2011.11.1.부터 피심인이 9원으로 인하하였다.
11) 기업메시징사업자가 기업고객에게 서비스를 제공하기 위해서는 3개 이동통신사업자의 무선통신망을 동시에 이용하여야 한다는 점에 착안하여, 3개 이동통신사별 최저 이용요금 수준을 각 이동통신사별 가입자 점유율에 따라 가중 평균한 금액이다.
12) 2014. 1. 24. 법률 제12334호로 개정되어 2014. 7. 25. 시행된 것을 말한다.
13) 2014. 7. 21. 대통령령 제25503호로 개정되어 2014. 7. 25. 시행된 것을 말한다. 이하 ‘법시행령’이라 한다.
14) 2012. 8. 21. 공정거래위원회 고시 제2012-52호
15) 거래되는 특정 상품의 가격이나 용역의 대가가 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 동 상품이나 용역의 대표적 구매자가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 상품이나 용역의 집합을 말한다. 이 때 특정 상품이나 용역이 동일한 거래분야에 속하는지 여부는 상품이나 용역의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 행태, 통계법 제22조(표준분류) 제1항의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류를 고려하여 판단한다.
16) 다른 모든 지역에서의 가격은 일정하나 특정 지역에서만 상당기간 어느 정도 의미 있는 가격인상이 이루어질 경우 당해 지역의 대표적 구매자가 이에 대응하여 구매를 전환할 수 있는 지역전체를 말한다.
17) 시장지배적 지위 남용행위 심사기준 Ⅱ.
18) 불공정거래행위 심사지침(2012. 4. 25. 공정거래위원회 예규 제134호) Ⅴ. 3. 나. (1) (가) 참조
19) “특정 사업자가 사업활동에 곤란을 겪게 되었다거나 곤란을 겪게 될 우려가 발생하였다는 것과 같이 특정 사업자가 불이익을 입게 되었다는 사정만으로는 그 부당성을 인정하기 부족하고, 그 중에서도 특히 시장에서의 독점을 유지·강화할 의도나 목적, 즉, 시장에서의 자유로운 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적을 갖고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있는 행위로서의 성질을 갖는 거래거절행위를 하였을 때에 그 부당성이 인정될 수 있다. 다만, 당해 시지남용행위로 인해 경쟁제한의 효과가 나타났음이 입증된 경우에는 경쟁제한에 대한 의도나 목적이 있었음을 사실상 추정할 수 있다.”(대법원 2007.11.22. 선고 2002두8626 판결)
20) 시장지배적지위 남용행위 심사기준(2012. 8. 21. 공정거래위원회 고시 제2012-52호) Ⅳ. 5. 가. 참조
21) 예) 농협의 푸쉬알림은 농협의 푸쉬알림서비스 클라이언트 프로그램을 다운받아 설치한 가입자에게만 전송가능하며, 타 금융사의 푸쉬알림서비스 클라이언트 등을 통해서는 전송할 수 없다.
22) 이용자가 해당 어플리케이션의 설정 화면에서 푸쉬알림을 허용하도록 설정하거나 모바일메신저에서 직접 해당 기업을 친구로 추가하는 등 정보수신에 대한 적극적 동의절차가 요구된다.
23) 피심인의 지능형SMS서비스 이용요금은 다음 <표 7>과 같다.
<표 7> 피심인 지능형 SMS 서비스 이용가격
※ 케이티 홈페이지 자료 (소갑 제9호증)
24) 과거 엘지유플러스도 유사한 서비스를 수행하였으나 현재는 외부에 판매하고 있지는 않는 것으로 파악된다.
25) 방통위가 2008.12.17. 유선전화망을 이용하여 문자메시지 발신이 가능한 지능형SMS서비스를 상호접속대상으로 인정한바, 지능망사업자이자 기간통신사업자인 피심인은 각 이동통신사업자의 이용약관 요금보다 저렴한 요금으로 무선통신망을 이용하고 있다.
26) 기술적으로 지능망(공중전화교환망)을 통해 멀티미디어문자메시지(MMS) 등을 전송할 수 있는지는 별론으로 하고, 이를 전송하기 위해서는 지능망사업자와 이동통신사업자 간 별도 협정을 체결해야 하나 현재 지능망사업자인 케이티와 이동통신사업자 간에는 단문문자메시지(SMS)에 대한 상호접속 협정만 체결되어 있는 상태이다.
27) 관련 시장을 지능형SMS서비스까지 확장한다고 가정하더라도 결국 피심인만 유일하게 이 서비스를 판매하고 있고 그 이용규모가 크지 않은 점 등을 감안하면, 관련 시장 획정 분석 및 이후 검토하게 될 시장지배적 지위의 인정 등에도 별다른 영향을 미치지 않는다.
28) 법 제4조: 당해 사업자가 일정한 거래분야에서 시장점유율이 50% 이상이거나 상위 3위 이내에 포함되고 상위 3개 사업자의 시장점유율의 합계가 75% 이상인 경우 시장지배적사업자로 추정한다.
29) 기업메시징사업자가 기업메시징서비스를 생산․공급하기 위해서는 피심인과 엘지유플러스, SK텔레콤 중 한 사업자만 선택해서 계약할 수 있는 것이 아니라, 3개 이동통신사업자 모두와 각각 계약 체결이 요구된다.
30) 피심인은 SK텔레콤 및 엘지유플러스의 이동통신가입자에 발송하는 문자메시지에 대해서는 타 사업자와 동일하게 전송서비스 이용약관에 따라 건당 이용요금을 지불하지만, 자신의 이동통신서비스 가입자에게 발송하는 문자메시지는 별도 요금 지불 없이 이용할 수 있는 이점을 갖게 된다.
31) 인건비, 장비비 등 기타비용을 제외한 무선통신망을 통한 전송서비스 이용 관련 비용이 기업메시징서비스 가격에서 차지하는 비중은 절대적이라고 판단된다.
32) 매출액 및 자산 측면에서 3위 사업자인 *****의 경우 현재 내부적으로 기업메시징서비스 관련 사업의 철수를 결정하고 관련 절차가 진행되고 있는 상황으로 파악된다.
33) 소갑 제6호증
34) 소갑 2-1호증 참조
35) 실제로 대다수의 일반 기업메시징사업자의 경우 2010년 전후를 정점으로 하여 전송서비스(SMS) 부분의 성장세가 꺽기는 모습이 확인된다.(심사보고서 62∼63쪽, <표 24> 및 <그림10> 참조)
36) 피심인은 기업메시징서비스의 기타 소용비용을 *.*원이 소명하였는바, 앞의 <그림4>에 따르면 최저수준의 통상거래가격은 건당 **.*원으로 추정된다.
37) 건당 **.*원 미만의 가격으로 판매한 건수는 앞의 <표 12>와 같이 2013년 10월 기준 총 판매건수의 82.5%에 달하고, 2013년 전체기간 중에 **.*원 미만으로 판매한 매출은 52,470백만 원으로 앞의 <표 1>의 2013년 SMS 매출액(추정)의 67%를 초과한다. 이는 <표 14>의 무선통신망을 보유하지 않은 4개 사업자의 2013년 평균 SMS 관련 매출액(**,***백만 원)에 비해 월등히 크다.
38) 2010년부터 2013년말까지 사업을 계속 영위하고 있는 일반 기업메시징사업자(8개사) 중에서 2개사만이 2010년 보다 이용건수가 증가한 것으로 파악된다.(소갑 제2-1호증 참조)
39) 재판매 매출액을 제외한 금액이다.
40) 무선통신망을 보유한 피심인은 일반 기업메시징사업자가 도저히 경쟁할 수 없는 가격 수준으로 기업메시징서비스를 판매하고 있는바, 이와 같은 상황에서 일반 기업메시징사업자로서는 계속해서 피심인과 경쟁하는 것은 불가능하므로 피심인으로부터 저렴한 가격으로 기업메시징서비스를 구매하여 이를 최종 기업고객에게 재판매하는 재판매사업자로 전환하는 것이 훨씬 유리하게 된다.
41) 대법원 2007.11.22. 선고 2002두8626 판결
42) 피심인은 자신이 기업메시징서비스를 제공하기 위하여 투입하는 인건비, 장비비, 판매관리비 등 추가 비용은 건당 *.*원 수준이라고 한다.(2012기준, 소갑 제8-1호증) 따라서 피심인이 100건을 모두 공급한다고 가정할 때 피심인이 기업메시징서비스를 제공함으로써 얻을 수 있는 기대수익은 ***원까지 낮아진다.
43) 소갑 제6호증
44) 행위중지명령과는 별도로 법 위반의 재발방지를 위하여 전기통신사업 회계정리 및 보고에 관한 규정과 회계분리기준에 따른 회계분리 및 보고명령을 부과한다.
45) 피심인은 이 시기 이전의 기업메시징서비스 판매내역 자료를 보관하고 있지 않다고 소명하였다.
46) 2009.10.1.부터 2011.9.30.까지는 건당 10원, 2011.10.1.부터 2011.10.30.까지는 건당 9.5원, 2011.11.1.부터 현재까지는 건당 9.2원이다.(<표 6> 참조)
47) 피심인이 제출한 매출액 자료를 기반으로 산정되었다.